意見領袖 | 孫彬彬

　　摘要

　　專項債限額調整遵循什么原則？

　　一是充分考慮各地區財力和債務風險水平，向財政實力強、債務風險低的省份傾斜，控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積。二是堅持“資金跟著項目走”，對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，重點支持有一定收益的基礎設施和公共服務等重大項目以及國家重大戰略項目。三是充分體現“獎罰分明”，對違反財經紀律和資金使用進度慢的地區扣減額度，對管理好、使用快的地區予以適當獎勵。

　　新增地方專項債限額依據什么分配？

　　原則上：

　　新增地方債限額分配主要參照地方財力與融資需求。新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

　　新增地方債限額的分配充分體現了正向激勵的原則。財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

　　但經過我們梳理會發現在實際專項債限額分配中，在主要結合區域內經濟財政實力進行分配的同時，一定程度上會向債務風險較高的地區傾斜，兼顧各地區平衡發展的訴求。

　　這也就是目前雖然部分區域城投企業總體凈融資表現不佳，基本面壓力高企，但是總體資金周轉仍可轉圜的原因之一。

　　1．地方政府專項債限額如何分配？

　　2014年，6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規范地方政府性債務管理的總體要求。9月1日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規范舉債的規定。10月2日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。至此，為后續地方政府債務管理奠定了基礎。

　　自2014年以來，地方政府債務開始實施限額管理，如何分配？采取了哪些原則？歷年來各省及計劃單列市實際分配到了多少專項債限額？各區域實際專項債發行了多少？ 

　　1.1． 2015年：建立了地方政府債務規模控制的基本機制

　　2015 年 12 月，《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》出臺，該意見再次細化了對地方債限額的管理辦法，同時明確了地方政府分地區債務限額逐級下達的審批與發行流程。據答記者問，《意見》建立了地方政府債務規模控制的長效機制。地方債限額管理的政策框架基本形成，采用“方案逐層上報與限額逐級下達”相結合的模式。

　　如何確定地方政府債務限額？ 

　　全國層面，地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人 民代表大會批準。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。

　　限額調整的原則為：“當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。”

　　地區層面，省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額。各省、自治區、直轄市政府債務限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內，根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案，報國務院批準后下達各省級財政部門。具體來說，地方債的發行流程從市縣級財政部門經政府批準后提前上報下一年度一般債務、專項債務和安排公益性資本支出項目的建議開始。省級財政部門在收到市縣級財政部門上報的建議之后，匯總提出省級下一年度增加舉借一般債務、專項債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省政府批準后，于本年度的10月底前向財政部上報。以上可視作下一年度國務院向全國人大正式上報地方債總限額前的準備階段。

　　1.2． 2016年：明確一般債和專項債的分類納入預算管理辦法

　　2016年12月2日，財政部印發《地方政府一般債務和專項債務預算管理辦法》（以下簡稱《辦法》），記者問中提到，將地方政府債務分類納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平臺公司舉債后債務資金游離于監管之外的局面。

　　一般債和專項債如何分類管理？ 

　　對于一般債務，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還，當赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法。一般債務收入在一般公共預算收入合計線下反映，省級列入“地方政府一般債務收入”下對應的預算科目，市縣級列入“地方政府一般債務轉貸收入”下對應的預算科目。

　　對于專項債務，有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還；政府性基金或專項收入暫時難以實現，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉，收入實現后即予歸還。專項債務收入在政府性基金預算收入合計線下反映，省級列入“地方政府專項債務收入”下對應的政府性基金債務收入科目、市縣級列入“專項債務轉貸收入”下對應的政府性基金債務轉貸收入科目。

　　財政部主要根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區一般和專項債務限額及當年新增一般和專項債務限額方案。

　　1.3． 2017年：規范新增地方政府債務限額分配管理

　　2017年4月1日，財政部發文規范新增地方政府債務限額分配管理，制定了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》。

　　新增地方債限額依據什么分配？

　　（1） 新增地方債限額分配主要參照地方財力與融資需求。新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

　　（2）新增地方債限額的分配充分體現了正向激勵的原則。財政實力強、舉債空間大、 債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

　　新增限額分配用公式表示為：拆分來看含有“地區財力”“重大項目支出”兩個重點分配權重。

　　某地區新增限額=[該地區財力×系數1+該地區重大項目支出×系數2]×該地區債務風險系數×波動系數+債務管理績效因素調整+地方申請因素調整。

　　系數1和系數2根據各地區財力、重大項目支出以及當年全國新增地方政府債務限額規模 計算確定。用公式表示為：

　　系數1=（某年新增限額-某年新增限額中用于支持重大項目支出額度）/（∑i 各地政府財力）

　　i=省、自治區、直轄市、計劃單列市 

　　某地區政府財力=某地區一般公共預算財力+某地區政府性基金預算財力

　　系數2=（某年新增債務限額中用于支持重大項目支出額度）÷（∑i 各地重大項目支出額度） 

　　i=省、自治區、直轄市、計劃單列市

　　《辦法》中對相關變量提出了更具體的要求：（1）重大項目支出主要根據各地區落實黨中央、國務院確定的“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略以及打贏脫貧攻堅戰、推進農業供給側結構性改革、棚戶區改造等重點方向的融資需求測算。（2） 根據經濟社會發展程度、基本公共服務保障程度等差異，各地區部分項目額度可以作適當調整。（3）債務風險系數反映地方政府舉債空間和償債風險，根據各地區上年度政府債務限額與標準限額等比較測算。

　　1.4． 2018年：逐步規范

　　限額空間的使用：從鼓勵到收緊

　　限額空間是地方政府債務限額與債務余額之間的差額，是地方政府剩余發債額度的理論上限。2015-2020 年間，全國限額空間不斷擴大，直至 2021 年才出現一定的縮減。在限額空間的使用方面，財政部曾鼓勵使用專項債的限額空間，但 2018 年政策出現收緊，部分省份使用限額空間的發行計劃未能實施。

　　財政部在2018年2月發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，提到“利用上年末專項債務未使用的限額，發行項目收益與融資自求平衡的專項債券”。但同年5月，《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》中提到，“各省、自治區、直轄市、 經省政府批準自辦債券發行的計劃單列市新增債券發行規模不得超過財政部下達的當年 本地區新增債務限額。”發行新增債券無法再使用以前年度的存量限額空間。

　　綜合來看，經歷了地方政府債務的擴張后，2018 年財政部進一步規范地方政府舉債，防范化解地方政府債務風險。在 2015 年開“前門”后，《通知》強調，“嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制 違法違規舉債。”財政部部長在答記者問上，更進一步解釋了如何推進“開前門”和“堵后門”并舉：在“開前門”方面，2018 年進一步增加地方政府專項債發行規模。同時，合理確定分地區的地方政府債務限額，穩步推進專項債券管理改革；在“堵后門”方面，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府的屬地管理責任，債務人和債權人依法合理分擔風險。同時，將加大督查問責的力度，做到終身問責、倒查責任。

　　1.5． 2019年：把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來

　　2019 年 6 月 10 日，中共中央辦公廳國務院印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目 配套融資工作的通知》，專項債新規出臺。隨后的答記者問11 提出，按照堅持疏堵結合、 協同配合、突出重點、防控風險、穩定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、 進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規推進重大公益性項目融資、加強組織保障等方面，提出了相關工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規做好專項債券發行 及項目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規范舉債融資的“前門”。同時再次提出建立正向激勵機制，加快專項債券發行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤，對專項債券資金發行使用進度較快的地區予以適當傾斜支持。

　　1.6． 2020年：專項債發行進度加快，提升地方債發行市場化水平

　　2020年7月27日，財政部發布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》要求加快專項債發行進度，合理把握專項債券發行節奏。

　　2020年11月4日，財政部發布了《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》，其中明確支出債券發行工作要遵循市場化機制，地方財政部門應當根據發債進度要求、財政支出使用需要、庫款水平、債券市場等因素，科學設計地方債發行計劃，合理選擇發行時間窗口，適均衡發債節奏，地方財政部門應當均衡一般債券期限結構。

　　1.7． 2021年：正向激勵辦法更規范完備，更合理安排額度

　　2021年2月，財政部印發《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》；2021年6月10日，財政部印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，指出地方專項債資金運用將實行全生命周期管理，進行事前績效評估、申請專項債券項目資金需求時，要同步設定績效目標，同時建立專項債券項目資金績效跟蹤監測機制，對績效目標實現進行動態管理。

　　同時2021年12月16日，國務院新聞辦政策例行吹風會上，財政部副部長許宏才、預算司負責人兼政府債務研究和評估中心主任宋其超介紹了加強和完善地方政府專項債券管理有關情況，提到：“注意防范風險，額度要重點向債務風險較低的地區傾斜。在嚴格落實風險防范措施的前提下，綜合考慮高風險地區的風險情況合理安排額度。”

　　1.8． 2022年：更有效分配，加強資金管理

　　2022年3月31日，國務院常務會議中指出，用好政府債券擴大有效投資，剩余專項債額度將向償債能力強、項目多儲備足的地區傾斜。同時更好發揮專項債效能。合理擴大專項債使用范圍，在重點用于交通、能源、生態環保、保障性安居工程等領域項目基礎上，支持有一定收益的公共服務等項目。同時借助專項債，吸引更多社會資本投入，支持民營企業投資。

　　2022年4月，財政部副部長許宏才在國新辦政策例行吹風會上表示，在中央財政下達省和省往市縣分配的時候，額度分配主要遵循以下幾個原則：一是充分考慮各地區財力和債務風險水平，向財政實力強、債務風險低的省份傾斜，控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積。第二是堅持“資金跟著項目走”，對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，重點支持有一定收益的基礎設施和公共服務等重大項目以及國家重大戰略項目。第三是充分體現“獎罰分明”，對違反財經紀律和資金使用進度慢的地區扣減額度，對管理好、使用快的地區予以適當獎勵。

　　2022年5月31日，財政部印發《關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》，提出在依法合規、風險可控的前提下，引導商業銀行對符合條件的專項債券項目建設主體提供 配套融資支持，做好信貸資金和專項債資金的有效銜接。在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等大領域基礎上，適當擴大專項債券支持領域，優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍。

　　此外，新增地方政府債務限額的分配必要時還需要配合國家重大戰略的實施與推進。例如國務院在2022年1月26日發布的《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》中指出：在確保債務風險可控的前提下，對貴州適度分配新增地方政府債務限額， 支持符合條件的政府投資項目建設。

　　綜合來看，地方債限額分配的管理機制逐步完善，主要遵循原則：（1）充分考慮各地區財力和債務風險水平，向財政實力強、債務風險低的省份傾斜，控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積。（2）堅持“資金跟著項目走”，對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，重點支持有一定收益的基礎設施和公共服務等重大項目以及國家重大戰略項目。（3）充分體現“獎罰分明”，對違反財經紀律和資金使用進度慢的地區扣減額度，對管理好、使用快的地區予以適當獎勵。

　　2．歷年專項債省及計劃單列市的實際分配情況如何？

　　各區域專項債實際分配和發行情況如何？

　　從實際分配限額來看，專項債限額分配占比較高的省份主要集中在東部沿海經濟發達及中部地區的頭部省份，如2021年廣東省、山東省、浙江省、四川省新增專項債限額占比較高。而經濟實力較差的黑龍江省、寧夏、青海省等分配到的新增專項債限額占比則較小。

　　政策端提出“額度要重點向債務風險較低的地區傾斜。在嚴格落實風險防范措施的前提下，綜合考慮高風險地區的風險情況合理安排額度。”

　　經濟體量與浙江相似的山東省，其廣義債務率較高債務風險不低，但其分配到的新增專項債限額占比顯著超過浙江；經濟實力相似的省份如四川、湖南、湖北、河南等，廣義債務率全國居中，新增專項債限額占比屬于中游水平。從實際分配結果來看，廣義債務率和新增專項債限額占比有一定正相關關系。可以看出專項債分配實際會向債務風險較高的地區有所傾斜。

　　可以看出專項債額度分配主要結合區域內的經濟財政實力進行分配，一定程度上會向債務風險較高的地區傾斜，同時兼顧各地區的平衡發展。

　　3．小結

　　專項債限額調整遵循什么原則？

　　一是充分考慮各地區財力和債務風險水平，向財政實力強、債務風險低的省份傾斜，控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積。二是堅持“資金跟著項目走”，對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，重點支持有一定收益的基礎設施和公共服務等重大項目以及國家重大戰略項目。三是充分體現“獎罰分明”，對違反財經紀律和資金使用進度慢的地區扣減額度，對管理好、使用快的地區予以適當獎勵。

　　新增地方專項債限額依據什么分配？

　　原則上：

　　新增地方債限額分配主要參照地方財力與融資需求。新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

　　新增地方債限額的分配充分體現了正向激勵的原則。財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

　　但經過我們梳理會發現在實際專項債限額分配中，在主要結合區域內經濟財政實力進行分配的同時，一定程度上會向債務風險較高的地區傾斜，兼顧各地區平衡發展的訴求。

　　這也就是目前雖然部分區域城投企業總體凈融資表現不佳，基本面壓力高企，但是總體資金周轉仍可轉圜的原因之一。

　　風險提示

　　信用風險事件超預期，地方政府債務壓力與風險，經濟下行壓力加大

　　(本文作者介紹：天風證券固定收益首席分析師孫彬彬)