意見領袖丨四十人論壇

　　本文要點

　　? 我國個人養老金發展的最大劣勢在于資本利得稅缺位。在場外證券投資收益免稅的條件下，通過稅收優惠來吸引投資者入場較為困難。

　　? 推動個人養老金制度建設，必須不斷完善頂層設計，將頂層設計和“摸著石頭過河”結合起來，并處理好本土特色與一般規律的關系：

• 首先要解決好制度目標和模式選擇的問題，將第三支柱的功能定位明確下來。

• 其次需高度重視制度設計和產品設計，例如同時引入EET和TEE兩種稅優計劃供百姓選擇——凡是第三支柱發展較好的國家，模式設計一定既包括EET模式也包括TEE模式。中國沒有資本利得稅，且因個人所得稅起征點較高，納稅人數很少，納稅人數量隨著起征點的變化七、八年波動一次，更需建立EET和TEE兩種模式。

• 最后是要動員所有政策資源，為第三支柱的發展創造更加有力的政策環境。

　　? 理財子公司的最大優勢在于其短期理財產品，而短期理財產品的賬戶交易十分活躍，在中國個人養老金制度的發展建設中是有市場的。

　　——鄭秉文 中國社科院世界社保研究中心主任

　　* 本文為作者在CF40雙周內部研討會“個人養老金制度建設與市場布局”上所作的主題交流。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構立場。

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　　第三支柱發展痛點

　　在于制度設計尚不完備

　　第一，關于銀行理財子公司參與個人養老金市場投資管理的問題。

　　理財子公司最大的優勢在于其短期理財產品。短期理財產品在中國發展時間相對很長，產品深入人心，覆蓋面比較大，對散戶的理財方式影響很大。

　　短期理財產品在中國第三支柱的發展建設中有沒有市場？肯定是有的，且不僅體現在生命周期基金（Life-Cycle Funds）或稱目標日期基金（Target Date Funds）上。

　　在我看來，中國人講究“打麻將”文化，享受摸牌、胡牌的直接參與感。這是銀行理財產品市場的文化基礎。像生命周期基金這樣的每月在工資中扣除一定金額、幾十年后獲得一定收益的模式，并不完全符合很多中國人的文化取向，但對那些早九晚五的上班族和一部分職業群體是非常適合的；而在中國目前并不十分成熟的投資市場中，短期理財產品的賬戶交易十分活躍。

　　由此來看，短期理財產品在中國個人養老金制度的發展建設中在一定時期內是有市場的，因此，銀行理財子不要忽視這個優勢、特點和市場，制度設計者也需考慮到這個問題，不要有偏廢。

　　有觀點認為，商業銀行發展養老金融具有客戶覆蓋面廣的天然優勢。例如，郵儲銀行擁有近4萬個營業網點，覆蓋中國99%的縣市，且服務個人客戶達6億戶等。需要注意，國有大行在用戶滲透率方面都很好，這一優勢毋庸置疑，但這并不是解決和建立中國養老金市場最主要的痛點問題。

　　實際上，中國建立養老金第二、第三支柱的難點也不在于銷售渠道不足，而在于制度設計尚不完備，無法滿足業界的各類需求，難以激勵和觸發這個潛在市場。這也導致，一方面養老產品上架后無人問津；另一方面，長期虧損導致金融機構不愿再售賣養老產品。

　　7年前推出的稅優健康險和4年前的稅延型商業養老險試點，效果均不及預期，這兩個案例足以說明，第三支柱能否發展起來的關鍵主要在于制度設計和產品設計，與銷售渠道基本無關，與銷售網點的多少也基本無關。

　　第二，關于養老產品的稅收優惠模式問題。

　　凡是第三支柱發展較好的國家，模式設計一定既包括ETT模式也包括TEE模式。單純強調EET模式，實踐起來肯定會出問題。

　　即使在資本利得稅很普遍的美國、加拿大等國，也需結合EET和TEE兩種模式，才達到了目前較高的第三支柱覆蓋率。這里“第三支柱覆蓋率”的概念是指一國加入第三支柱的人數與15-64歲人口數量的比值。按照這一口徑，美國的第三支柱覆蓋率是19.8%，加拿大是67%，新西蘭是98%。

　　中國沒有資本利得稅，且因個人所得稅起征點較高，納稅人數較少。而EET模式的意思是，繳費階段免征企業所得稅和個人所得稅，積累階段免征個人所得稅，只是領取階段征收個人所得稅。由此帶來的一個矛盾是，繳納個人所得稅的人群的收入條件等一般較好，每年繳納1.2萬元的個人養老金對這個群體似乎吸引力不是太大，對這部分群體的繳費額上限可提高，例如2.4萬元/年或3.6萬元/年，目的是提高對這個群體的制度激勵性。而大多數中低收入收入群體對養老金較為在乎，但他們卻很可能不是納稅人，個稅延遲的政策對這個群體而言是“無感”的。總體說，EET所能發揮作用的那個群體，跟企業年金是同一個群體，覆蓋率是有限的。

　　相比之下，TEE模式的意思是，只在繳費環節征收企業所得稅和個人所得稅，積累環節和領取環節均免征個人所得稅。結合我國實際來看，在這種模式下有許多人群無需納稅，這個群體是龐大的，也是有市場需求的。由此看來，中國需同時將建立EET和TEE兩種模式，針對和適用于兩個不同的群體。

　　學界有人提出EEE的問題，有這樣的聲音，初衷是好的，是可以理解的，是想實施更大的優惠力度，最大限度擴大覆蓋率，但在我看來，EEE模式是一個偽命題。主要理由有二：

　　一是全世界只有很少的幾個國家采取EEE模式，其中墨西哥、斯洛伐克都屬于特殊情況，覆蓋率都很低，不足以成為我們的樣板。

　　二是在領取階段補繳個稅時應該排除掉投資收益部分，這就與資本利得稅缺位一致起來了，參保人就沒“吃虧”，制度激勵性就沒降低，場內場外的稅收“水位”就一樣高了。但是，本金的那部分個稅還是需要繳納的，該怎么交就怎么交，參保人既沒“吃虧”，也沒占“大便宜”，只有一個“小便宜”，那就是個稅延遲了。

　　從這個角度看，中國特色的、現實需要的個人養老金稅優模式的本質不應是EEE，而應是“部分EET”，或稱之為“EEpT”，這里的“p”是指“partial”。

　　深入分析來看，在激勵性方面，EEE與TEE對擴大覆蓋率的功能和效果大體相同，因為在EET和TEE兩種稅優模式同時實施的情況下，納稅人和非納稅人兩個群體各取所需，資本利得稅缺位的問題也克服了，國外案例已說明一切；但是，EEE比TEE的缺點更明顯，這里的關鍵在于對第一字母E和T的理解，就是說，對于擴大覆蓋面來講，EEE是無益有害，因為隨著覆蓋面的擴大，國家對個人所得稅的損失會越來越大。如果真的發展EEE模式，那就將成為世界第三支柱大家庭中的“極少數”，對國家而言，后果可謂“賠了夫人又折兵”——擴大覆蓋率的貢獻并不大，但稅優國家卻少收了一塊。

　　而相較而言，TEE是有益無害，對擴大覆蓋率和國家稅收來說，都是有益無害。就是說，國家既沒損失稅收，覆蓋率又沒受到影響，因為EET和TEE針對的是兩個不同的目標群體，沒有矛盾，TEE針對的就是非納稅群體，這兩個稅優模式的適用群體不同。國際最佳實踐是同時實施兩種稅優模式，讓百姓各取所需，這才是我們應該關注、研究和改革的正確取向。

　　這里總結一下稅優模式：中國特色的第三支柱個人養老的稅優模式應該兩種同時實施，即EEpT模式與TEE模式。有聲音提出的EEE模式的本質應該是EEpT。

　　第三，關于專屬養老保險產品。

　　2018年5月1日，個稅遞延型商業養老保險試點正式啟動。在此基礎上，銀保監會自2021年6月1日起在浙江和重慶開展專屬商業養老保險試點，有6家壽險公司參與，這非常值得肯定，其對豐富我國養老產品種類、滿足社會多樣化需求具有重要意義。

　　2018年實施的個稅遞延型商業養老保險發展情況并不理想，而在沒有稅收優惠支持的情況下，剛推出不久的專屬商業養老保險試點銷售的保單件數近16萬件，保費收入近16億元，遠大于個稅遞延型商業養老保險4年來試點的規模，并且購買者中很多是新業態就業人員，業績不俗，意義深遠。今年2月，專屬養老保險試點推向全國，養老保險公司也參與進來。

　　第三支柱統計的一個國際慣例是只統計稅收政策支持的部分，而稅收政策不支持的、完全市場化的商業保險產品往往不被納入第三支柱統計范疇。因此從統計數據中只能看到稅收支持的養老金制度的覆蓋率和保費收入。商業養老保險在第三支柱里面有廣義和狹義之分，專屬商業養老保險是廣義概念，而稅收優惠第三支柱個人養老金則是狹義概念，有此區分就可以了。

　　總而言之，去年以來銀保監會關于專屬商業養老保險的努力值得肯定，它與2018年2月證監會推出的個人養老目標基金一樣，都在沒有稅收政策支持的情況下取得了較好的效果。從金融產品屬性和發達國家實踐來看，在第三支柱產品競爭中，與公募基金等產品相比，保險產品面臨的挑戰還是挺大的。

　　因此，應該研究如何讓專屬養老保險產品能夠有更大的吸引力，能夠進入到稅收支持的第三支柱個人養老金賬戶持有人的視線之內并使他們愿意購買它，這是需要現在就要進一步研究的事情。

　　這樣，從長期看，專屬養老保險產品似乎就要解決“獲得感”、產品多樣性、可持續性等問題。第三支柱個人養老金賬戶持有人是用腳投票的，這就要提高它的吸引力。但是，與公募基金相比，保費收入是保險公司的表內資產，保險公司承擔市場波動風險，使用的是傭金制，不太透明。而在公募基金公司里，產品是表外資產，賬戶持有人承擔市場風險，采取的是管理費制度，相對比較透明。

　　從市場調研的結果來看，產品吸引力的關鍵在于總體收益率，實際就是“獲得感”的問題，如果“保底+浮動”的結算利率低于4%，跟市場上其他保險產品進行比較，吸引力就不大，獲得感就不高，如果保險公司通過貼息來提高結算利率，將其提高到5%、6%甚至7%，不僅傭金出不來，銷售人員沒有積極性，甚至就連可持續性也成問題。實際上這是個“老問題”，即如何解決產品吸引力（收益率）與保險公司積極性之間的矛盾，2018年試點的稅延型商業保險也存在這個問題，那時保險公司積極性難以維持。所以，短期內“沖一沖”是可以的，但還需兼顧長期內產品設計的可持續性，否則，即使進入第三支柱個人養老金“合格產品”的架子上，投資者也會“用腳投票”，要設法避免重蹈覆轍。因此，要設法解決靠高結算利率、靠補貼支付傭金等辦法來吸引購買者的問題。

　　此外，第三支柱個人養老金納入的保險產品應增加品種和類型。要整體提高專屬養老保險產品的幸福感，要比市場上其他產品更有競爭力，這就需要把分紅險、投連險、萬能險、年金險都納入進來，甚至把一定的健康類保險業都納入進來，比如重疾險、意外險、養老險等，因為人到老年之后會增加疾病支出范圍。還要研發終身領取的年金險，這也是有市場前景的。總之，保險業要發揮自己的長處。

　　其實，保險業要適應第三支柱個人養老金的需要，關鍵的一條是要從“推銷”向“投顧”方面轉變。提供投顧服務也是保險公司的一個優勢，公募基金就難以做到。一直以來，“賣保險”的思維占統治地位，于是就有了“代理人-傭金制”，有幾百萬人的中介機構和銷售人員。但專屬養老保險的初始費用很低，無法與傳統保險相比，傳統的銷售方式、渠道、理念都很不適應，銀保渠道也不適用。因此，不僅保險業面臨著轉型，第三支柱所需要的專屬養老保險產品也面臨著一個較大的轉變。

　　切實加強頂層設計，動員所有政策資源 

　　第四，“摸著石頭過河”與頂層設計相結合的問題。

　　2004年我國提出建立企業年金時，曾有許多觀點提出了我國企業年金規模到上世紀末可達10萬億或20萬億元等不同版本的預測，但目前我國企業年金市場規模尚不足3萬億；2007年提出個稅遞延型商業養老保險至今已有15年，期間，2018年試點啟動，至今已有4年多，目前有4萬人投保，保費收入有5億元；2014年我國啟動了住房反向抵押養老保險試點，但至今共計只有120多單，只有一兩個險企參與；2015年啟動的稅優型商業健康險，至今投保人數7萬多人，稅費收入20億元，很少有人問津。

　　還有就是2018年啟動的養老目標基金，從規模上講目前突破千億元，將近200只，但它也屬于廣義的第三支柱，因為沒有稅優政策加持，不能鎖定退休日，所以在養老目標基金中目標日期基金只占15%，85%是目標風險基金，真正的能鎖定退休日的目標日期基金的投資者很有限。從這個角度講，在目前沒有稅優政策加持的條件下，養老目標基金的屬性主要還是一般的“主題基金”而已，亟待稅優政策的扶持，或說進入第三支柱個人養老金的“合格產品”貨架上。

　　回顧廣義和狹義的各種第三支柱養老金產品的市場表現，其目的是為了更好的貫徹落實今年4月份下發的《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱“7號文”），為了加強制度的頂層設計，將摸著石頭過河與頂層設計相結合起來。

　　總的來說，盡管新聞媒體給予厚望，但我們應該冷靜看待當前的市場條件和現實情況，客觀看待主觀愿望和實際制度設計的差距，實打實地將頂層設計和“摸著石頭過河”結合起來，不斷完善制度設計。此外，還要處理好本土特色與一般規律的關系，這就需要大量細致的艱苦工作，就如美國《雇員退休收入保障法案》（The Employee Retirement Income Security Act，簡稱ERISA），其自1974年頒布實施以來，歷經多輪修訂，過程十分辛苦。

　　其實，中央已經認識到建立第三支柱個人養老金是一項需要克服很多困難的工作，例如，7號文沿用2018年個稅遞延型商業保險試點的繳費上限12000元/年。為什么不能有所提高？原因在于提高繳費比例可能會受到部分群體的誤解和質疑，在這些群體看來，每年繳納個人養老金達到上限的人群是“象牙塔尖的人”，是“富人俱樂部”。如果參與人數不盡人意，一旦繳納上限有所提高，這個制度就有可能變成被抨擊的對象。

　　不同部門從局部利益出發所作出的決策，可能都是有道理的，但整合后的制度設計就有可能存在問題。比如當前稅優水平實際上是較低的，但在共同富裕的大背景下，有關部門需要考慮到輿論情緒——如果參與人數很少，提高稅優水平或被抨擊為制造“富人俱樂部”。從這個層面看，優化個人養老金制度必須加強頂層設計，在頂層設計中解決問題，在制度設計上把參與人數的預測與稅優比例的設定較為精確地測算一個最佳組合，預測在什么樣的政策支持下參保人數能達到什么規模。

　　首先要解決好制度目標和模式選擇的問題。個人養老金制度有兩種模式：可替代模式和附加模式。可替代模式的覆蓋面很寬，甚至并不亞于第一支柱，可以形成啞鈴形狀的養老金結構，啞鈴形狀的中間層是企業年金。這是因為，企業年金的參與人身份必須是職工，必須要有雇主，而有的國家個人養老金可以在嬰兒一出生時就建立，直至其18歲時再選擇退出或繼續加入。因此，這種模式下的個人養老金覆蓋面大于第二支柱甚至第一支柱。我國在進行頂層設計時，要提前選擇好是可替代模式還是附加模式，將第三支柱的功能定位先行確定下來。

　　模式確定之后，就應動員所有政策資源，齊心合力將第三支柱的2.0版本建立起來。實際上，2018年開展的個人稅收遞延型商業養老保險試點應是1.0版本，7號文開啟了第三支柱的2.0版本，將個人稅收遞延型商業養老進一步從保險領域延伸到了銀行理財和公募基金領域。

　　總的來說，我國發展養老金第三支柱的最大挑戰在于，在資本利得稅缺位的條件下，如何提高產品吸引力，把龐大的家庭儲蓄合理地引導到第三支柱個人養老金制度里。在場外證券投資收益免稅的條件下，通過稅收優惠、稅收遞延來吸引投資者入場，這是非常困難的。因此，我們必須認真面對所有現實問題，動員所有政策資源，為第三支柱的發展創造更加有力的政策環境。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)