意見領袖丨李鐵（獨立經濟學家，中國城市和小城鎮改革發展中心原主任）

　　“十四五”規劃指明了完善新型城鎮化戰略，提升城鎮化發展質量大方向，并確定了路徑：堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。

　　同時，“十四五”規劃還從加快農業轉移人口市民化、完善城鎮化空間布局、全面提升城市品質等方面作出了具體部署，明確提出常住人口城鎮化率提高到65%的目標。

　　方向既已明確，就要堅定出發。但在踏上征程之前，需要對當前的城鎮化形勢做出精準的認識和判斷，并在此基礎上，制定既具有開拓性，又符合中國實際的城鎮化發展戰略是非常有必要的。

　　唯有如此，才能少走彎路，找出解決問題的辦法，并實現既定的目標。

　　目前的城鎮化面臨的形勢

　　根據第七次全國人口普查數據，中國城鎮常住人口為90199萬人，占總人口比重為63.89%，但要清楚地意識到，中國城鎮化目前的數據存在一定誤差。因為城鎮常住人口的增加并不是僅僅由以往農民進城務工就業的數量來體現，還有大量新增人口是因中心城市周邊的縣市改區、鎮改街道以及村改居而實現的。

　　此外，中國常住人口和戶籍人口城鎮化率的差距持續被拉大，2020年兩者相差18.49%，比2015年擴大了2.3個百分點（表1）。因此，即使到了2030年，常住人口城鎮化率能達到70%，但與城鄉戶籍人口的差距是否能縮小，仍然是一個未知數。

　　表1：常住人口與戶籍人口城鎮化率及兩者差距

　　數據來源：常住人口城鎮化率來自于《中國統計年鑒2020》；戶籍人口城鎮化率來自于歷年公開數據。

　　制約城鎮化速度的另一個重要因素是宏觀經濟形勢變化。無論是進出口，還是投資，近些年都出現增長放緩甚至下降的趨勢。拿2020年來說，GDP增長速度為2.3%，比2010年減少8.3個百分點（圖2）；全社會固定資產投資增長速度為2.7%，比2010年減少21.1個百分點（圖3）；全國貨物進出口總額增速為1.5%，比2010年降低33.2個百分點（圖4）。

　　雖然疫情增加了部分行業的需求，使得2020年中國出口額增加，但是外部的不穩定因素仍然存在，直接影響到國內就業水平。這幾年中國就業增長、農民工進城增長等整體上看并不樂觀。2020年，全國就業人員為75064萬人，比上年減少2407萬人；農民工28560萬人，比上年減少了517萬人（見圖5、圖6）。如果沒有就業支撐，城鎮化率是否能夠保持穩定提高，還存在著很大變數。

　　圖2：2010年-2020年GDP增長速度

　　數據來源：國家統計局．《中國統計年鑒2020》及《2020年國民經濟和社會發展統計公報2020》

　　圖3：2010年-2020年全社會固定資產投資增長速度

　　數據來源：國家統計局．《中國統計年鑒2020》及《2020年國民經濟和社會發展統計公報》

　　圖4：2010年-2020年全國貨物進出口總額增長速度

　　數據來源：海關總署歷年全國進出口總值表（美元）

　　圖5：2010-2020年就業人員數和增長速度

　　數據來源：國家統計局．《中國統計年鑒2020》；《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》

　　圖6：2010年-2020年外出農民工增量（萬人）

　　數據來源：根據歷年農民工監測調查報告和2020年國民經濟和社會發展統計公報數據計算。

　　各種政策因素也使得各級城市和地方政府招商引資的成本在增加。以往通過土地出讓和房地產開發來換取投資的模式已經難以為繼，甚至導致大量地方政府出現債務危機。如此下去，實施放開戶籍的政策，可能會使地方政府的財政難以支撐未來的公共服務和社保支出，甚至降低當地戶籍居民對公共服務水平增長的預期，隨之而來的利益結構固化可能會導致人口流入地區的各級地方政府在放開戶籍限制上無法作為，這是現實中必須要考慮的問題。

　　圖6：2010年-2020年全國地方政府債務余額

　　數據來源：2014-2020年數據來自于財政部，2010年數據來自于審計署《2011年第35號公告：全國地方政府性債務審計結果》

　　新冠疫情至今仍然對全球經濟有著難以估量的影響，切不可過分樂觀地預計中國能在全球經濟下滑的過程中獨善其身。由于過去中國的制造業長期依賴于全球化，如果未來產能缺乏出口，那么勢必也會引起經濟下滑，影響到吸納就業的能力。

　　在此大背景下，根據各種外部原因導致國際經濟格局的變化，謹慎地制定符合中國實際的城鎮化發展戰略是有必要的。

　　需要解決的現實難題

　　近幾年提出的城區常住人口300萬人以下的城市全面放開戶籍管理政策，實施起來有很大困難。因為在人口流入地區，即便是一個村鎮，都不會輕易放開落戶限制。而在長三角、珠三角以及大量人口流入地區和城市，許多工業企業基本都分布在郊區城鎮。而中心城市主城區服務業就業人口中的外來人口占比過高，數量過大。因為涉及財政、社會治理、人口結構，以及公共服務支出等種種難題，這些地方難以放開戶籍管理。

　　隨著時間延續，外來人口和當地戶籍人口的利益結構越來越固化，改革的難度越來越大。當一個政策得不到地方各級政府支持的時候，等于這個政策沒有頒布，同時也影響了政府公信力。

　　實施所謂的“人地掛鉤”政策，客觀上會拉大區域差距。在戶籍制度改革難以真正落實的情況下，反而導致“富的地區越富，窮的地區越窮”，而且顯然經濟欠發達地區的話語權較弱。對經濟欠發達地區來說，出賣土地指標等于斷送了長期發展的預期。因此我個人認為，長期來看，這并不是一個合理的發展政策，只是滿足了發達地區對土地的強烈需求。

　　土地管理制度改革進展緩慢。特別是頒布了鄉村振興法之后，未來各種涉及土地問題的政策繼續向農村傾斜，在某種程度上延緩了土地城鎮化的進程。大面積地推行農村集體土地入市，現在還存在著各種政策限制，農村宅基地和地上住房按照市場價值流轉也存在著體制障礙。可以說，現行的土地管理制度在各方面都制約著鄉村振興。

　　另一個值得注意的問題是城鄉兩頭占地現象越來越嚴重。農村常住人口減少了2億多，反而新增集體建設用地2億多畝，這和農村土地管理制度改革滯后有很大關系。土地問題也影響到了人們對房地產的認識。近8億農村戶籍人口，人均占有40平方米以上的宅基地，成為有關部門認為中國的住房供給已經飽和的依據，這直接影響到房地產調控政策的走向。而實際上未來的人口空間流動變化的格局，正是城鎮化要釋放的重大潛力，也相應會給房地產發展帶來積極影響。

　　推進特大鎮設市，幾乎沒有什么進展。從《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》頒布以來，中國只實現了一個特大鎮——浙江龍港鎮設市。而實際上鎮區常住人口5萬以上的大鎮已經達到1132個，10萬人口以上的大鎮達到329個。而當前“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要只提出了“鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市”。

　　從中國城鎮化空間載體的各類城市數量來看，政策可以進行現實操作和改革的空間極大。但是現在的改革目標只是提到了城市群、中心城市，甚至是所謂的都市圈，而忽視了中心城市周邊的各類小城鎮，其實也就是小城市，它們有著非常大的潛力和較低的成本，可以容納更多的進城務工就業人口。

　　為什么說城鎮化很重要？

　　城鎮化是未來中國經濟增長和拉動內循環最重要的動力源。激活各項城鎮化改革政策，可以釋放外來進城務工就業人口和城鎮間流動人口在城鎮投資和消費的巨大潛力；可以通過農村集體建設用地低成本入市和充分利用各類閑置用地，減少企業投資成本，提高地方政府招商引資的積極性；可以通過宅基地和地上建筑物的流轉，促進城鄉要素的流通，讓外出打工就業人員可以通過流轉獲得財產性收入，增加進城落戶的資金；城里人到農村投資置業，也會給農村發展帶來各種信息和活力；積極促進特大鎮和大鎮改市，還會拉動基礎設施和公共服務投資增長，帶動就業和消費，并有效解決一部分外來務工就業人口低成本落戶問題。

　　當然，中國城鎮化的各項政策還要包括城市的智慧化創新，這是互聯網和信息技術在市場應用過程中，可實踐的最大空間載體，也是中國未來與世界高技術發展有機結合的最重要的市場空間，這是其他國家無法比擬的優勢。

　　同時也要看到，落實諸多城市改革政策仍面臨著種種現實挑戰，因為需要正視現實，對未來的改革預期抱有理性態度。

　　一是城鎮化改革仍然是一個長期過程，不可能一蹴而就。因此在制定政策的時候，要考慮多方的需求，制定合理和可操作的政策，并實現多方主體都能受益。

　　二是由于戶改的難點，流動人口進城落戶定居還與目標相距甚遠，因此會導致人口就業和居住行為的多棲現象。例如，大部分外來務工人口在就業地租房居住，同時保留農村的宅基地和住房，同時很多人決定在家鄉的縣城買房，以此解決留守子女教育和老人就醫等問題，同時也為自己未來的返鄉做準備。

　　三是中國的城鎮化速度會放緩，原因是經濟增長速度放緩和外來務工就業人員的數量下降，直接影響到實際的城鎮化水平。

　　四是戶改的地方阻力在加強，特別是人口流入地區，包括超大和特大城市。值得注意的現象是，由于城市包容性下降，一部分特大和超大中心城市仍然會實施人口排斥政策，甚至一些新興城市也會對外來人口落戶設置條件進行限制。

　　五是在各類中心城市制定擴張計劃的同時，制造業反而向中心城市主城區周邊的中小城市聚集。同時由于居住成本和就業成本的原因，也導致大量的外來務工就業人口選擇城市近郊區作為低成本的居住空間。如何發揮中心城市周邊小城市在降低居住成本方面的作用，發揮中心城市遠郊區中小城市在接納工業企業落地方的作用，形成合理的城市空間布局，顯然這在未來的空間規劃中需要政策突破。

　　六是基礎設施和公共服務供給在城鎮化進程中要適應新的空間布局。如何提供與不同收入人群相適應的基礎設施和公共服務，是需要認真考慮的。顯然是不能“一刀切”地沿用一種高大上的標準，恰恰這是當前各地政府制定城市發展政策普遍存在的問題。

　　七是中國也要根據城鎮化格局來制定行政區劃調整政策，而最重要的基礎是改變中國以地方區域管理為主導的治理體系，形成城市和區域相結合的地方治理體系，也就是說減少區域管理層級，同時城市治理的空間范疇要進一步壓縮。這也是未來國家空間治理的重要趨勢。

　　對于新型城鎮化的具體建議

　　對于人口流入地區的落戶政策要明確到鎮一級，明確區分中心城市主城區和周邊下轄區域的區、市、鎮等具有不同的落戶政策。

　　對于外來人口數量較多且占比較高的城市和鎮，暫不要求全面放開落戶，但可以明確規定，舉家遷徙十年以上的外來人口家庭成員可以直接辦理落戶手續。

　　農村集體土地入市可以全面鋪開。允許農村集體經濟組織按照規劃直接參與城市的產業發展與開發，降低企業投資成本。用地方面，要加強用途和稅收監管。

　　長期外出打工的農民工，家里的宅基地和住房允許轉讓，轉讓范圍可以超出村集體經濟組織，甚至可以向城鎮居民轉讓。轉讓之后，如果沒有轉出戶籍，可以保留原集體經濟組織的各項權益。

　　盤活農村集體經濟組織的閑置用地，可以收回長期閑置的各類建設用地，降低招商引資的土地成本。

　　加快特大鎮和大鎮設市進程。爭取在“十五五”期間，鎮區常住人口超過10萬的城鎮可以直接設市。“十六五”期間常住人口超過5萬的城鎮也可以考慮直接設市。

　　限制行政性的市改區和縣改區，防止通過縣市改區人為擴大中心城市管轄規模。要甄別中心城市人口，將主城區人口作為

　　中心城市的人口。距離主城區較遠的市轄區，可以回歸設市城市，作為行政轄區的組成單元。

　　要盡快開展具有獨立空間的實體城市調查，明確實體空間城市數量。實體空間城市的基礎應該以城區常住人口3萬為起點，從而確定以城市主城區的人口規模作為判斷城市數量的標準，并為未來根據城鎮化進程進行行政區劃調整奠定基礎。

　　可以根據實體城市的數量，把目前沿用的“城鎮化”提法改為“城市化”。鑒于目前的城鎮體系所包含的空間范疇是行政轄區，而實質上各類城市和建制大鎮的城區或鎮區，在國際上統稱為城市，因此在未來的中長期規劃中，可以考慮使用城市化來替代城鎮化，與國際接軌，也可以防止把行政區劃的設市與實體空間城市混為一談。

　　要建立網絡和手機信令數據信息體系。依據規模化的大數據，來準確地判斷空間實體城市和人口流動變化。要發揮各類擁有海量數據的通訊公司和互聯網公司的數據支撐作用，形成城市智慧化的重要基礎。要限制各個城市和社區各自孤立地建立數據中心，導致資源的嚴重浪費。要根據城鎮化發展的實際需求和互聯網創新的應用場景，推動以市場為主導的智慧城市建設。

　　本文原發于《財經》

　　(本文作者介紹：中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家)