意見領袖丨中銀研究

　　近年來，在全球數字經濟、平臺經濟快速發展的同時，也催生了互聯網科技巨頭壟斷行為。針對這一現象，包括歐美、中國在內的主要經濟體紛紛開展相關領域的反壟斷行動。2021年2月7日，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（簡稱《指南》）發布，旨在預防和制止平臺經濟領域壟斷行為，促進平臺經濟規范有序和創新健康發展。未來，建議規范平臺公司業務范圍，創造公平競爭的市場環境；從保護消費者權益出發、以技術中立的態度，完善平臺經濟反壟斷監管；通過征收數字稅等方式，使得數據創造的部分價值能夠反饋社會；處理好創新與反壟斷之間的關系，促進科技企業回歸到以科技創新為核心的發展路徑；加強反壟斷國際合作，推出權利與義務更加平衡的數字規則標準。

　　一、歐美及中國的平臺經濟反壟斷最新動向

　　近年來，在數字經濟浪潮下，平臺類科技公司“一家獨大，贏家通吃”的商業模式更加突出，馬太效應十分明顯。2009年，全球市值前十大公司主要是石油公司和銀行，而2019年市值前十家中有七家是互聯網企業，分別為微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊和阿里巴巴。當前，谷歌擁有大約90%的互聯網搜索市場；臉書占據了全球三分之二的社交媒體市場；亞馬遜在全球在線零售活動中占近40%的份額；中國App前十名中，騰訊系占四席，阿里系占三席；阿里巴巴擁有中國電子商務市場近60%的份額；微信支付與支付寶占中國移動支付市場90%以上的份額。對此，近幾年，主要經濟體掀起了一股對科技巨頭展開反壟斷調查的浪潮。

　　（一）美國頻繁對科技巨頭展開反壟斷調查

　　美國在1890年頒布了第一部反壟斷法《謝爾曼法》，由此奠定美國反壟斷法律體系的基礎。1914年5月通過的《克萊頓法》更加注重預防壟斷，是對《謝爾曼法》的補充。這兩部法律和《聯邦貿易委員會法》及相應修正案作為美國聯邦層面的反壟斷成文立法，在隨后一個世紀里，在美國標準石油、美洲鋁業公司、IBM、AT&T和微軟公司五個著名反壟斷事件處理中發揮關鍵作用。

　　2019年，美國眾議院開始調查谷歌、臉書、蘋果、亞馬遜四家科技公司的壟斷行為。2020年7月，美國國會召集這四家科技公司舉行反壟斷聽證會。隨后，美國國會眾議院司法委員會反壟斷小組委員會發布了《數字市場競爭調查報告》（簡稱《報告》），指出這四大科技巨頭存在壟斷行為，阻礙行業的創新與發展，損害消費者利益，應該對其實施更嚴格的監管并對其實行“結構性分離”，比如強迫企業拆分或者調整業務結構、禁止其經營與自己已經占主導地位的類似業務等。同時，《報告》還提出應把持續收集和濫用消費者數據作為認定企業在互聯網相關市場具有市場力量的重要指標。2020年10月，美國司法部與佛羅里達等11個州聯手對谷歌提出反壟斷訴訟。隨后，美國聯邦貿易委員會和48位州檢察長也對臉書提起反壟斷訴訟。

　　（二）歐洲對數據及科技巨頭加強監管

　　為了確保歐共體內部競爭制度的公平，鼓勵人員、資本、商品、服務的自由流動，早在1957年德國、法國等六個歐洲國家就簽訂了《歐洲經濟共同體條約》，推動了鼓勵競爭法規的形成。針對數字經濟的快速發展，以及由此催生的科技巨頭憑借數據優勢造成的壟斷現象，2020年，歐盟推出《數字服務法案》及《數字市場法案》草案，旨在規范數字市場秩序，限制科技巨頭的不正當競爭行為。針對從不同服務里整合用戶的個人信息，在平臺上優待自家產品和服務，利用平臺商家產生的數據開發競爭性服務以及令用戶無法卸載平臺預裝應用等違規行為，《數字市場法案》草案提出了嚴厲的懲罰措施，罰金最高可達年營業額的10%。此外，對于有“系統性不合規行為”的平臺，歐盟監管者可能會采取針對公司“結構層面”的整治措施，其結果可能導致科技巨頭的歐洲業務被拆分。此外，歐洲還通過調整稅收等方式規范數字市場的秩序，例如，2020年英國開始對臉書、谷歌、亞馬遜等企業征收數字稅。

　　（三）中國加大對平臺經濟反壟斷力度

　　與歐美相比，我國反壟斷立法起步較晚，1980年國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》是我國關于保護市場競爭的第一部行政性法規。2008年起我國開始施行《反壟斷法》，進一步預防和遏制壟斷行為，保護市場公平競爭地位。

　　2020年以來，隨著全球科技領域反壟斷浪潮的興起，以及國內數字經濟、平臺經濟等行業的蓬勃發展，中國對相關領域的反壟斷力度持續加大。2020年1月國家市場監督管理總局發布《〈反壟斷法〉修訂草案》，將關于互聯網行業反壟斷相關內容寫入其中；11月發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》進一步對不公平價格行為、限定交易、大數據殺熟、先殺對手再提價、不合理搭售等情況進行了明確界定。12月，中央經濟工作會議首次提出強化反壟斷和防止資本無序擴張，并明確“完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范”“加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行為”等。同月，國家市場監管總局根據舉報，依法對阿里集團控股有限公司實施“二選一”等涉嫌壟斷行為進行立案調查，對阿里、閱文、豐巢未依法申報違法實施經營者集中案作出頂格處罰，三家企業各被罰款50萬元。

　　2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（簡稱《指南》），旨在預防和制止平臺經濟領域壟斷行為，促進平臺經濟規范有序和創新健康發展。《指南》主要明確了以下三方面的內容。

　　一是強調《反壟斷法》及配套法規規章適用于所有行業。明確了《反壟斷法》對各類市場主體一視同仁、公平公正對待，互聯網經濟和平臺經濟不是法外之地，線上經濟活動同線下一樣，也需要建立規范、有序的市場秩序。

　　二是明確了大數據殺熟可能構成濫用市場支配地位差別待遇行為。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，無正當理由對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇。《指南》明確了構成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平臺經濟領域經營者基于大數據和算法，根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等，實行差異性交易價格或者其他交易條件。

　　三是明確了“二選一”等行為可能構成濫用市場支配地位限定交易行為。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易或只能與其指定的經營者進行交易。關于構成限定交易行為的標準，《指南》明確了平臺經營者要求平臺內經營者在競爭性平臺間進行“二選一”或者其他具有相同效果的行為構成限定交易行為。此外，平臺經營者通過屏蔽店鋪、搜索降權、流量限制、技術障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制，因對市場競爭和消費者利益產生直接損害，一般可以認定構成限定交易行為；平臺經營者通過補貼、折扣、優惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制，如果有證據證明對市場競爭產生明顯的排除、限制影響，也可能被認定構成限定交易行為。

　　由此可見監管部門對大型平臺類科技公司加強監管與反壟斷的決心。短期來看，反壟斷的強力措施可能會使互聯網巨頭的增長速度有所放緩。但長期來看，反壟斷能為平臺上的中小微企業以及行業內孵化期的初創企業提供更加良好的發展環境，使互聯網企業從價格補貼、贏者通吃的野蠻發展模式回歸到依靠科技創新發展的正軌，使我國互聯網行業孕育出更多有過硬技術實力和突出創新成果的企業。

　　二、平臺經濟反壟斷的主要特征

　　（一）“用戶創造價值”是平臺類科技企業的典型特征，平臺經濟反壟斷的重點是平臺類科技企業數據資源收集與濫用帶來的不公平競爭

　　大型平臺類科技企業構建的數字服務平臺、算法技術以及從平臺獲取的用戶數據構成其重要的盈利來源和競爭優勢。數字服務平臺的建立方便了大型平臺類科技企業利用其綜合性的數字服務平臺收集大量的用戶數據。同時，平臺類科技企業往往還通過其公司旗下或者母公司集團內的不同應用，為用戶提供的全生態鏈的服務，從而全方位地收集用戶信息。然后運用大數據分析等技術手段，洞察用戶的特征、習慣、需求和偏好，更好地感應市場變化，調整競爭策略，為客戶提供更加精準的定制化服務，從而加強企業的市場競爭優勢。這種簡單地依靠用戶數據設置競爭壁壘、阻礙新競爭企業加入的行為不利于平臺經濟的健康持續發展。

　　同時，數據的獲取、處理和利用也可能帶來一些問題。一是科技公司借助其對數據的掌控，在監管缺位時進行偽創新，導致用戶數據的濫用，鞏固公司在行業內的優勢地位。二是公司壟斷數據獲取途徑，形成實質上的壟斷，阻礙行業公平競爭。三是大型科技公司作為平臺中介，借助平臺及數據優勢，使得其他企業不得不與平臺合作，在數據、流量來源方面無法擺脫對其的依賴。

　　因此國際上關于平臺經濟反壟斷及監管的核心內容便是平臺類科技企業數據資源的獲取和利用。美國國會眾議院司法委員會反壟斷小組委員會發布了《數字市場競爭調查》與歐盟發布的《數字服務法案》及《數字市場法案》草案中均提到科技巨頭基于對用戶數據的收集與濫用將導致不公平競爭的現象。此外，《數字服務法案》及《數字市場法案》草案還強調了大型平臺基于商家產生的數據開發競爭性服務的行為涉及壟斷性質。這都體現了大數據搜集與濫用帶來的不公平競爭是針對平臺類科技企業反壟斷的核心內容。

　　（二）平臺經濟反壟斷需打破科技公司形成的壟斷性生態圈，創造更加公平的競爭環境

　　平臺經濟的發展以及技術的創新催生出一些新型壟斷行為。大型平臺類科技公司往往不僅在細分領域中占據不可撼動的市場地位，而且通過收購、戰略投資、商業合作等方式，擴展進入互補或關聯領域，形成以科技和數據為支撐的壟斷性生態圈，并通過生態圈掌握的大量用戶數據以及領先的市場地位對其他公司展開不公平競爭。其擴展方向包括從上游到下游，從線上到線下，從C端到B端，從科技到金融等，由此形成以科技和數據驅動的龐大商業帝國。壟斷性生態圈的形成將對平臺經濟行業本身以及平臺上的企業發展帶來許多危害。例如，科技公司對于用戶數據的壟斷以及平臺資源的不可替代性，將破壞公平競爭的市場環境，不利于行業發展。倘若市場因壟斷失去了競爭性、市場競爭的規則遭到破壞，將會出現中小企業生存環境惡劣、消費者失去對產品的選擇權，處于壟斷地位的公司逐漸失去創新動力等問題，最終導致行業發展緩慢或出現停滯。

　　（三）平臺類科技企業反壟斷強調的是規范公司的業務范圍，而不是縮小其業務規模

　　數字平臺規模以及算法技術等因素與平臺上普通企業產品的競爭力密切相關。縮小平臺規模不利于數字平臺實現資源整合，將減弱平臺內產品的競爭力。但體量龐大的平臺往往會依托其優勢地位對普通企業進行“降維”打擊，實現其自身產品的壟斷地位。在互聯網平臺上，眾多普通企業與大型互聯網公司提供的數字平臺共同構成了龐大的企業群落。平臺的存在為普通企業提供了資源獲取與整合的途徑，一個整合了多種企業的數字平臺能夠為用戶提供高效、便捷的服務。但與此同時，互聯網平臺也可以通過為普通企業提供服務所產生的數據開發競爭性服務，通過不公平價格競爭以及優待自家產品與服務等手段，在與平臺上普通企業競爭過程中獲得優勢，實現互聯網企業自家產品在平臺上的壟斷地位。針對這一現象，2020年底，中央經濟工作會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”。對于在競爭中處于優勢地位的互聯網平臺企業，應在保持平臺規模的同時規范和限制其業務范圍，注重引導互聯網企業專注于優化平臺建設、為企業及用戶提供優質服務，避免出現平臺企業自身產品取代普通企業產品的情況，從而促進平臺經濟健康可持續發展。

　　（四）全球數字領域規則更加注重平臺類科技公司的權利與義務平衡

　　近期，美國總統特朗普的賬戶和與其相關的內容，遭到包括推特、臉書、谷歌、YouTube等十余家全球知名互聯網媒體或平臺的封禁及限制，這種做法在世界范圍內引起質疑，反映出國際社會對美國互聯網巨頭的警惕態度。因此，必須確保科技平臺權利與義務的平衡，否則就難以避免其濫用龐大的數據資源。歐盟委員會公布的《數字市場法案》，矛頭直指美國大型互聯網平臺企業，對這些企業在歐盟濫用市場地位、遏制競爭對手等行為做出處罰，包括對違規行為處以全球業務年收入6%-10%的高額罰款等。若壟斷行為仍難以禁止，不排除對其進行拆分。歐盟《數字市場法案》以及中國在互聯網領域強化反壟斷和防止資本無序擴張相關規定的相繼出臺，有利于防止平臺類科技企業利用“互聯網自由”實現市場的快速擴張與壟斷。

　　三、政策建議

　　平臺經濟的快速發展在貼合消費者的個性化需求、提升交易效率等方面發揮重要作用，但也需要重視其暴露出來的企業規模過大與不正當競爭行為，并采取有效措施，推動平臺類大型科技企業的持續健康發展和國際競爭力提升。

　　第一，規范平臺公司業務范圍，創造公平競爭的市場環境。資本具有盲目性與逐利性的特點，互聯網公司在具備技術與數據優勢時會制造競爭壁壘，阻礙行業健康發展。未來，政策一方面要加強限制平臺對于數據的無限制使用以及平臺對自身產品的保護，防止平臺通過自身優勢與平臺上普通企業的產品進行直接競爭，擠壓普通企業的生存空間。同時，加大力度鼓勵平臺企業更加注重于平臺自身業務的發展與優化。

　　第二，從保護消費者權益出發、以技術中立的態度，完善平臺經濟反壟斷監管規范。在市場競爭的模式下，平臺類科技公司往往在發展階段具有較強的創新動力和創新能力，不斷在商業模式與技術等方面推陳出新。但當企業獲取壟斷地位后往往不再專注于技術創新，而在市場中采取不公平競爭行為，壓縮其他企業生存空間，阻礙技術和行業發展。歐盟的監管思路帶來的啟示是從保護消費者權益、加大反壟斷力度保護市場的公平競爭環境、以技術中立的態度促進行業發展三個方面入手完善相關監管規則，從而遏制企業不正當競爭行為，引導企業重視技術創新，為創新營造良好的環境，謀求平臺經濟的可持續發展和國際競爭力的提升。

　　第三，通過征收數字稅等方式，使得數據創造的部分價值能夠反饋社會。相較于傳統的經濟模式，互聯網平臺的最大優勢在于科技創新與大數據。科技創新為平臺經濟的發展提供了技術條件，而大數據則是平臺公司在市場中確立優勢地位的基礎。可以說平臺創造的價值很大一部分來源于用戶以及用戶提供的數據，因此用戶理應享受平臺創造的部分收益。基于上述“用戶創造價值”的理念，政府有必要對平臺企業征收數字稅，使得企業通過數據獲得的部分收入能夠用于社會服務。此外，還可以考慮讓代表公眾利益的企業入股平臺，通過這些企業向社會提供公共產品來實現互聯網企業基于數據的部分收入用于社會服務。

　　第四，處理好創新與反壟斷之間的關系，促進科技企業回歸到以科技創新為核心的發展路徑。平臺經濟的技術更迭較快，并且相關技術的進步具有不可預測性，因此，反壟斷行動要及時根據科技企業的創新行為與趨勢作出改變，要針對相關技術進步情況，及時有效地完善平臺企業壟斷認定、規范數據的收集使用，防范企業由于相關技術的進步在新的領域形成壟斷。特別需要注意的是，在保證新技術帶來的新壟斷行為處在監管范疇之內的同時，要降低政策對企業技術創新積極性的打擊，促進科技企業回歸到以科技創新為核心的發展路徑。

　　第五，加強反壟斷國際合作，推出權利與義務更加平衡的數字規則標準。科技巨頭往往具有業務規模大、經營范圍廣、同時為多個國家提供服務等特點。因此應當大范圍、多時間段跟蹤和研究他們的壟斷行為及其帶來的不良后果，在保持反壟斷法規政策相對穩定的基礎上，及時關注同一公司在不同地區的表現，發揮監管的最大效能。同時，積極參與全球反壟斷合作，推動建立國際反壟斷合作組織，推動平臺類科技企業反壟斷信息的共享，推出平臺類企業權利與義務更加平衡的數字規則標準。

　　作  者：宗  良 葉銀丹 中國銀行研究院

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)