文 |俞燕

　　清明小長假過后的第一個工作日（4月6日），央行發(fā)布了《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱“《金融穩(wěn)定法》”）。

　　自從一個月前《政府工作報告》首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，“金融穩(wěn)定”已成為金融監(jiān)管工作的熱點(diǎn)議題。

　　3月25日，紫光閣發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報告〉重點(diǎn)工作分工的意見》，在涉及央行的19項(xiàng)重點(diǎn)工作中，便提到設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。

　　同日，CBIRC在新聞發(fā)言人在答記者問時表示，將抓緊研究完善相關(guān)法規(guī)和機(jī)制安排，盡快推動設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。

　　4月1日，央行在2022年金融穩(wěn)定工作電視會議中提出，要健全機(jī)制，推動處置機(jī)制市場化、法治化、常態(tài)化，形成金融風(fēng)險處置合力。

　　至于《金融穩(wěn)定法》，2021年8月召開的央行黨委（擴(kuò)大）會議曾透露，要加快推進(jìn)制定《金融穩(wěn)定法》。

　　早在16年前，監(jiān)管部門便已對《金融穩(wěn)定法》有所研究或探討，彼時便有多位央行系統(tǒng)人士建言盡快啟動《金融穩(wěn)定法》。

　　其實(shí)在2003年《中國人民銀行法》首次修訂時，便已將建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制寫入其中。并在2004年出爐了銀、證、保三大監(jiān)管部門的金融監(jiān)管分工合作備忘錄。

　　自從2008年國際金融危機(jī)以來，國內(nèi)外金融監(jiān)管者對于如何維護(hù)金融穩(wěn)定，更顯急迫。

　　在我國分業(yè)經(jīng)營、分類監(jiān)管的金融框架之下，隨著各路金控集團(tuán)的四面開花，以及互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)的崛起，現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律框架，已無法涵蓋這些新問題，防范這些新的風(fēng)險。

　　2017年，金融穩(wěn)定委成立。只缺一部法律來匡定新格局之下的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)管邊界，從而實(shí)現(xiàn)有職有權(quán)。

　　如今，歷經(jīng)近20年才修來的這部重要的金融監(jiān)管大法，終于輪廓清晰地出現(xiàn)在公眾面前。

　　完善金融穩(wěn)定的四梁八柱，金融業(yè)從此方能走得更穩(wěn)。

　　01

　　跨部門立法，壓實(shí)三大責(zé)任

　　《金融穩(wěn)定法》的“起草說明”指出，制定該法，旨在構(gòu)建維護(hù)金融穩(wěn)定的四梁八柱，健全金融風(fēng)險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排。

　　與現(xiàn)行的金融四大法的一個很大的不同之處在于，《金融穩(wěn)定法》是跨部門立法，由央行會同發(fā)改委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等六部委局，凝聚共識后起草了該法。

　　此前，關(guān)于金融穩(wěn)定方面的監(jiān)管制度或條款，散見于多部金融法律法規(guī)中，缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，且現(xiàn)行的規(guī)定亦失之籠統(tǒng)。

　　在匯集了多個部門在各自領(lǐng)域的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的《金融穩(wěn)定法》，則可以通過健全各部門之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護(hù)金融穩(wěn)定的合力。

　　為了將形成合力落到實(shí)處，《金融穩(wěn)定法》提出要壓實(shí)三個層面的責(zé)任：

　　一是壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強(qiáng)對主要股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。

　　根據(jù)規(guī)定，對于金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“持牌經(jīng)營”的原則，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，不得從事或者變相從事金融業(yè)務(wù)活動。這一原則，其實(shí)已在近年出臺的各項(xiàng)金融監(jiān)管新規(guī)中得以貫徹。

　　對于非金融企業(yè)作為金融機(jī)構(gòu)主要股東或者實(shí)際控制人的，要求其還應(yīng)具有規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)、清晰的股權(quán)架構(gòu)以及健全的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制機(jī)制。

　　《金融穩(wěn)定法》同時列明了金融機(jī)構(gòu)的股東和實(shí)控人的負(fù)面清單，比如，不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金，不得違規(guī)轉(zhuǎn)移金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，不得以股權(quán)代持、隱匿關(guān)聯(lián)交易等方式掩蓋實(shí)際控制權(quán)，不得通過分配股息紅利損害或者變相損害債權(quán)人、其他利益主體的合法權(quán)益等。

　　二是壓實(shí)地方政府的屬地責(zé)任，要求地方政府不得違反規(guī)定干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營活動和人事任免等事項(xiàng)。

　　“起草說明”指出，前期處置實(shí)踐表明，部分中小金融機(jī)構(gòu)公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實(shí)際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金，是導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生的重要原因，因此，需進(jìn)一步壓實(shí)央、地的屬地監(jiān)管責(zé)任。

　　三是壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險防控職責(zé)，嚴(yán)密防范、早期糾正并及時處置風(fēng)險。央行則發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

　　與此同時，《金融穩(wěn)定法》還強(qiáng)化了對違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，該處罰就處罰，該追究刑事責(zé)任就入刑。

　　02

　　金融風(fēng)險處置分工明確

　　在處置金融風(fēng)險時，《金融穩(wěn)定法》確定了相關(guān)各方之間有分工明確的職責(zé)：

　　被處置的金融機(jī)構(gòu)：壓實(shí)主體責(zé)任，應(yīng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失。（金融機(jī)構(gòu)如何開一份“生前遺囑”）

　　省府：負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制要求牽頭處置的其他金融風(fēng)險；協(xié)調(diào)組織金融機(jī)構(gòu)以市場化方式盤活存量資產(chǎn)、引入社會資本和實(shí)施債務(wù)重組等。

　　金融監(jiān)管部門：重在早期糾正和監(jiān)管，負(fù)責(zé)處置所監(jiān)管行業(yè)、機(jī)構(gòu)和市場的風(fēng)險。

　　存款保險基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)：依法履行風(fēng)險處置、行業(yè)救助職責(zé)，發(fā)揮市場化法治化處置平臺作用。依法監(jiān)測行業(yè)金融風(fēng)險，實(shí)施早期糾正措施，并對符合接管、重組、撤銷等條件的投保機(jī)構(gòu)，建議金融監(jiān)管部門實(shí)施處置。

　　央行則牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險，履行最后貸款人職責(zé)。

　　財政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并按規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)，其他有關(guān)部門亦依法對金融風(fēng)險處置提供支持。

　　對于風(fēng)險外溢性強(qiáng)、波及范圍廣、影響程度深、可能嚴(yán)重危害金融穩(wěn)定的重大金融風(fēng)險，尤其是情況特別緊急、必須臨機(jī)處置的，則由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制迅速 “出手”，采取必要的措施。

　　03

　　建立金融穩(wěn)定保障基金

　　《金融穩(wěn)定法》最令人關(guān)注的是，將金融穩(wěn)定保障基金寫入其中，提出要建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國家重大金融風(fēng)險處置后備資金。

　　根據(jù)《金融穩(wěn)定法》的規(guī)定，金融穩(wěn)定保障基金由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，由紫光閣金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險處置。

　　必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還。

　　只有當(dāng)重大金融風(fēng)險危及金融穩(wěn)定的，方可按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

　　在3月5日《政府工作報告》首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”之前，這一概念對于市場而言似乎是一個新鮮詞。

　　其實(shí)，在此之前，已有一些監(jiān)管動向，昭示出一些即將到來的變化。

　　比如，1月28日發(fā)布的《保險保障基金管理辦法（征求意見稿）》（救助了三家險企的保險保障基金，迎來二度修法，將實(shí)施差別費(fèi)率），2月11日發(fā)布的《信托業(yè)保障基金和流動性互助基金管理辦法（征求意見稿）》。

　　彼時便有金融業(yè)人士分析，對這兩大行業(yè)性保障基金大法的修訂，有可能是監(jiān)管部門將在一個更大的層面上對保障基金制度進(jìn)行一種統(tǒng)籌性的制度安排。

　　在《政府工作報告》首提“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”20天之后，紫光閣在發(fā)布《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報告〉重點(diǎn)工作分工的意見》中，便進(jìn)一步明確提出，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，以便“發(fā)揮存款保險制度和行業(yè)保障基金的作用，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險隱患”。

　　同日（3月25日），CBIRC新聞發(fā)言人在答記者問時表示，金融穩(wěn)定保障基金用于具有系統(tǒng)性隱患的重大風(fēng)險處置，將抓緊研究完善相關(guān)法規(guī)和機(jī)制安排，盡快推動設(shè)立該基金。

　　此前的行業(yè)保障基金的資金來源主要來自投保主體的繳費(fèi)。那么金融穩(wěn)定保障基金的資金來源來自何處，亦成為市場頗為關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　《金融穩(wěn)定法》規(guī)定，金融穩(wěn)定保障基金是“取之于市場，用之于市場”，將向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集資金，并區(qū)分不同行業(yè)、不同主體實(shí)行差別化收費(fèi)，此外，還有來自紫光閣規(guī)定的其他資金。

　　“起草說明”稱，這種籌集方式借鑒了國際通行的做法，必要時央行再貸款等公共資金可以為該基金提供流動性支持。而基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)償還再貸款。

　　按照《金融穩(wěn)定法》的規(guī)定，金融穩(wěn)定保障基金將與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合。

　　這是否意味著，金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體將繳兩份“份子錢”？這可能還需要在另行制定的金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法中，進(jìn)一步明確。

　　對于被處置機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置措施，《金融穩(wěn)定法》還規(guī)定，將根據(jù)處置實(shí)際需要，參考國際通行做法，按照市場化法治化原則，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。同時完善了處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

　　《金融穩(wěn)定法》明確，對被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀?/strong>。并明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風(fēng)險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。

　　對比16年前央行人士以及業(yè)界學(xué)界的建議可以看出，當(dāng)年的一些主流建議已被采納到《金融穩(wěn)定法》，并結(jié)合了當(dāng)下的新主體新業(yè)態(tài)以及金融風(fēng)險的新特性。

　　待《金融穩(wěn)定法》正式出爐，我國的金融監(jiān)管將進(jìn)入一個新的歷程。而我們，正在見證歷史。

　　(本文作者介紹：“喻觀財經(jīng)”創(chuàng)始人、資深財經(jīng)媒體人。長期觀察和研究金融領(lǐng)域。)