文/意見領(lǐng)袖專欄作家 曾剛（上海金融與發(fā)展實驗室主任）

　　金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。要更好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護國家經(jīng)濟金融安全，筑牢金融安全網(wǎng)是至關(guān)重要的工作。

　　4月6日，央行會同發(fā)展改革委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等有關(guān)部門起草《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“金融穩(wěn)定法”），向社會征求意見。

　　總體上看，金融穩(wěn)定法的出臺，將為金融穩(wěn)定保障基金發(fā)揮常態(tài)化處置功能奠定法律基礎(chǔ)。

　　政府工作報告首提金融穩(wěn)定保障基金

　　2022年的《政府工作報告》中首次提出要設(shè)立我國金融穩(wěn)定保障基金。設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金是第一次在政府工作報告中被提及。隨后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實＜政府工作報告＞重點工作分工的意見》（國發(fā)（2022）9號），明確提出“9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作”。

　　風(fēng)險處置機制是金融安全網(wǎng)的支柱之一，在實踐中，各國由于經(jīng)濟、金融特點不同，風(fēng)險處置機制的構(gòu)建也存在差異。不過，由于銀行業(yè)在多數(shù)國家的金融體系中都扮演著重要角色，銀行業(yè)的風(fēng)險處置機制（即存款保險制度）是全球范圍類最為常見的一類風(fēng)險保障機制。在金融體系較為復(fù)雜、金融市場發(fā)達的一些國家，還在行業(yè)風(fēng)險保障機制之外成立了專注于系統(tǒng)性金融機構(gòu)和金融市場穩(wěn)定的保障基金。

　　不管是行業(yè)保障機制還是系統(tǒng)性保障機制，其所關(guān)注的重點都是在金融機構(gòu)面臨擠兌、破產(chǎn)或者其他風(fēng)險事件時，通過對儲戶（或投資人）利益進行保護來穩(wěn)定市場情緒，避免風(fēng)險外溢和擴散，減少單一風(fēng)險上升為系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性，降低財政救援成本。與金融安全網(wǎng)的另外兩大支柱（關(guān)注單一金融機構(gòu)穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管和關(guān)注單一銀行流動性的最后貸款人制度）不同，風(fēng)險保障機制更加關(guān)注保護金融消費者、增強儲戶和市場信心。

　　實踐中，風(fēng)險保障機制主要通過引入市場機制解決監(jiān)管困境。一方面，風(fēng)險保障機制會通過差異化的保費來促使各類主體謹慎采取激進的經(jīng)營策略，綜合考慮安全性、流動性、效益性，尋求盈利性與安全性之間的平衡；另一方面，通過全面介入風(fēng)險處置過程，構(gòu)建金融機構(gòu)的市場化退出機制，以實現(xiàn)經(jīng)營不善的金融機構(gòu)有序退出，避免隱性擔(dān)保可能導(dǎo)致的效率損失和風(fēng)險積累。由于其運行立足于市場化、法治化基礎(chǔ)，風(fēng)險保障機制在完善金融安全網(wǎng)、提高風(fēng)險處置效率的同時，還能為金融機構(gòu)和市場的長期穩(wěn)健運行提供了有效的激勵機制，進而有助于降低系統(tǒng)性風(fēng)險的隱患。

　　我國風(fēng)險處置機制建設(shè)的實踐

　　在此次金融穩(wěn)定保障基金推出之前，我國在不同類型的金融機構(gòu)層面已先后成立了多個行業(yè)性的風(fēng)險保障基金，并在實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　一是存款保險基金。考慮到我國銀行業(yè)在金融體系中的重要地位，存款保險基金在我國諸多金融行業(yè)保障制度中最為重要。存款保險基金是指由國家、銀行業(yè)界的出資、存款保險在經(jīng)營過程中的保費及投資收益積累構(gòu)成的，在投保銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機時，存款保險人用以承擔(dān)保險責(zé)任的專門資金。存款保險基金是存款保險人履行保障存款人利益、維護金融穩(wěn)定職責(zé)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　我國存款保險基金主要來源于投保機構(gòu)繳納的保費、投保機構(gòu)清算中分配的財產(chǎn)、存款保險基金管理機構(gòu)運用存款保險基金獲得收益。人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，全國4024家吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)按規(guī)定辦理了投保手續(xù)，2020年末歸集保費423.88億元。為了推進金融風(fēng)險化解，使用存保基金676億元開展風(fēng)險處置，為1024億元金融穩(wěn)定再貸款提供擔(dān)保，使用165.6億元購買不良資產(chǎn)，使用88.9億元認購徽商銀行股份，100億元用作存保公司資本金，其中66億元用于出資設(shè)立蒙商銀行。截至2020年末，存款保險基金存款余額620.4億元。

　　二是保險保障基金。保險保障基金是指用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業(yè)風(fēng)險的行業(yè)風(fēng)險救助基金。保險保障基金的主要職責(zé)是救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業(yè)風(fēng)險的行業(yè)風(fēng)險。保險保障基金市場化運作以來，先后救助了新華人壽保險公司、中華聯(lián)合保險公司、安邦保險等保險公司。從具體運營上看，2008年9月，中國保險保障基金有限責(zé)任公司設(shè)立，依法負責(zé)保障基金的籌集、管理和使用，保障基金主要來源于保險公司按業(yè)務(wù)繳納的相關(guān)保障費用。截至2021年末，保險保障基金余額（匯算清繳前）1829.98億元，其中財產(chǎn)保險保障基金1130.89億元，占61.80%；人身保險保障基金699.09億元，占38.20%。

　　除銀行業(yè)、保險業(yè)的風(fēng)險保障基金外，我國還先后成立有證券投資者保護基金（2005）和信托業(yè)保障基金（2015）分別專注于防范和處置證券公司風(fēng)險和信托業(yè)風(fēng)險。

　　關(guān)于金融保障基金的展望

　　從2018年將防范化解重大金融風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首以來，行業(yè)保障基金在化解金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用，但仍有進一步完善和提升的空間。

　　一是跨市場、跨機構(gòu)風(fēng)險覆蓋仍有不足。行業(yè)保障基金主要關(guān)注單個機構(gòu)的風(fēng)險及處置，盡管在穩(wěn)定儲戶和投資人信心方面，可以發(fā)揮一定的防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險的作用，但其行業(yè)主導(dǎo)的特點使之難以對跨機構(gòu)、跨市場活動形成的交叉風(fēng)險進行有效防范和處置，而交叉風(fēng)險恰恰是目前系統(tǒng)性金融風(fēng)險最為重要的來源。除此之外，在實踐中，系統(tǒng)性的金融風(fēng)險已不僅來自于金融機構(gòu)，少數(shù)實體企業(yè)的風(fēng)險也有外溢和升級的可能，而目前主要針對各類金融機構(gòu)的行業(yè)保障基金，難以覆蓋這類潛在的金融風(fēng)險。

　　二是補償范圍和力度不足。我國重要的金融行業(yè)保障基金成立時間較晚，積累時間不長，基金額度還相對有限。以存款保險基金為例，2020年末余額尚不足1000億元，相對于我國龐大的銀行業(yè)資產(chǎn)（2021年末銀行業(yè)總資產(chǎn)接近350萬億），風(fēng)險處置能力依舊有限。從少數(shù)高危銀行機構(gòu)的處置實踐來看，保障的主要對象限于50萬以下儲戶，大額儲戶、企業(yè)、金融機構(gòu)等其他債權(quán)人無法獲得保障，但從金融市場和金融體系穩(wěn)定角度看，大額借款人（特別是金融同業(yè)）信心的穩(wěn)定同樣重要。

　　三是風(fēng)險處置流程和機制仍未常態(tài)化。由于缺乏必要的法律支撐，我國目前對問題機構(gòu)的風(fēng)險處置仍多采取“一事一議、一行一策”的模式。這樣的模式有其靈活性，對在較短時間內(nèi)實現(xiàn)既定風(fēng)險化解目標有一定的好處。但從制度建設(shè)角度看，由于金融風(fēng)險的產(chǎn)生有其長期性和必然性，風(fēng)險化解以及機構(gòu)處置也理應(yīng)成為常態(tài)化機制。從國外的實踐看，多數(shù)國家都出臺有相應(yīng)的法律，建立了涵蓋問題金融機構(gòu)從判定、恢復(fù)到處置的一整套完整的制度安排，并清晰界定了各監(jiān)管主體的職責(zé)，以確保風(fēng)險處置過程的規(guī)范性和及時性。

　　總體上看，作為關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險的保障機制，金融穩(wěn)定保障基金的推出，有助于彌補我國現(xiàn)有的行業(yè)保障機制的不足，進一步完善金融安全網(wǎng)建設(shè)，提升我國系統(tǒng)性風(fēng)險的防范化解能力。對于金融保障基金的具體運作，有以下幾個值得關(guān)注的方面：

　　一是法律上的保障與支撐。金融穩(wěn)定保障基金是金融風(fēng)險處置和化解的長期性制度，要充分發(fā)揮其功能，既需要將其納入到維護金融穩(wěn)定的整體框架中，與其他制度體系進行有效銜接和協(xié)同，還需要在具體的風(fēng)險處置過程中，明確風(fēng)險處置流程，以及各風(fēng)險處置主體的責(zé)任。所有這些，均需要通過法律制度加以明確。4月6日發(fā)布的“金融穩(wěn)定法”第27條，將會在籌劃整體金融穩(wěn)定工作機制的同時，對金融穩(wěn)定保障基金的定位、資金來源等作出原則性規(guī)定，后續(xù)還將針對基金籌集、管理和使用出臺具體的辦法。

　　二是與行業(yè)保障基金協(xié)同，完善風(fēng)險處置機制。金融穩(wěn)定保障基金用于具有系統(tǒng)性隱患的重大風(fēng)險處置，其關(guān)注的重點，應(yīng)集中在行業(yè)保障機制所忽視的跨行業(yè)、跨機構(gòu)風(fēng)險，甚至可能包括非金融企業(yè)可能引發(fā)的潛在風(fēng)險。此外，基于對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的判斷，在行業(yè)保障基金之外擴大風(fēng)險補償范圍，也是可以考慮的方向。需要強調(diào)的是，金融穩(wěn)定保障基金與重點關(guān)注機構(gòu)穩(wěn)健性的行業(yè)保障機制所關(guān)注的重點雖有不同，但相互之間具有高度的相關(guān)性，因為單一金融機構(gòu)（特別是銀行機構(gòu)）的風(fēng)險往往是系統(tǒng)性風(fēng)險最為重要的來源，二者間的協(xié)同與配合，將有助于提升金融安全網(wǎng)應(yīng)對金融風(fēng)險的能力。

　　三是多元化籌資渠道，實體化運作。借鑒國內(nèi)外已有的實踐，金融保障基金應(yīng)建立多元化的資金來源渠道，除了事前向各種金融機構(gòu)收取的風(fēng)險保障費用外，還應(yīng)包括事后向金融市場以及中央銀行的借款，以提升其風(fēng)險處置和補償能力。在收費方面，應(yīng)根據(jù)機構(gòu)、地區(qū)的風(fēng)險差異性，制定差異化的費率標準，以便為各類主體提供長期的正向激勵。此外，參考現(xiàn)有行業(yè)保障基金的運營經(jīng)驗，為確保金融穩(wěn)定保障基金的法治化、市場化、專業(yè)化運作，預(yù)計金融穩(wěn)定保障基金也將會設(shè)立獨立機構(gòu)，采取公司化運作，并建立和完善相應(yīng)的公司治理機制。

　　四是壓實各方責(zé)任，避免道德風(fēng)險。風(fēng)險保障機制在救助和處置過程中，最有可能造成的一個負面效應(yīng)是助長道德風(fēng)險，導(dǎo)致金融機構(gòu)或其他主體形成“大而不倒”的意識，過度承擔(dān)風(fēng)險，并將成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網(wǎng)建設(shè)的同時，還需要強化宏觀審慎管理，提高對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管要求，壓實各方責(zé)任，特別是金融機構(gòu)的自救責(zé)任以及主要股東的責(zé)任，最小化金融風(fēng)險處置成本。

　　本文原發(fā)于《21世紀經(jīng)濟報道》

　　(本文作者介紹：上海金融與發(fā)展實驗室主任。)