文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 周瓊

　　財政部和中央銀行是現代國家經濟管理最重要的兩個部門。在各個國家和地區，它們的關系既有不少共同點（如央行有盈余上交財政，有虧損也是財政承擔），也有一些相異之處（金融穩定、外儲管理、匯率管理等事務中二者的職責劃分）。本文列舉了美國、英國、新加坡和中國香港的情況。

　　一、美國

　　1．國內貨幣政策：由美聯儲獨立負責

　　美聯儲以其在貨幣政策上的獨立性而著稱，但美聯儲獨立性的獲得也經過了歷史過程。根據1913年的《聯邦儲備法案》成立美聯儲，當時美國財政部長在聯邦儲備委員會中還擁有議席，美聯儲設定利率需要和財政部協商?！爸敝?951年，經過長期復雜的談判，美國財政部終于同意讓美聯儲根據需要自行設定利率，實現經濟穩定。雙方于1951年簽署了《美聯儲-財政部協議》，這一協議具有十分重大的意義，因為這是美國政府第一次明確承認，美聯儲應被允許獨立運行。當今世界，各國已經形成普遍共識：央行獨立運行會比由政府主導產生更好的效果。特別是，一個獨立運行的央行可以不去理會短期的政治壓力，例如為了選舉而被迫刺激經濟。這樣一來，獨立的央行就可以采取一些立足長遠的舉措并且能取得更好的效果。這方面的證據是相當充分的。所以，獨立運行是世界各主要央行的典型特征?！保ǖ?4任美聯儲主席本·伯南克所著《金融的本質》）

　　2．國際貨幣政策：財政部和美聯儲有交叉

　　第12任美聯儲主席保羅·沃爾克在《時運變遷》中解釋了在國際貨幣政策中美國財政部和美聯儲的關系。概括來說，財政部對“國際貨幣政策”的一些事務負有主要責任。財政部負責貨幣事務的副部長，除了經濟分析、為政府及其機構進行融資等國內責任以外，還是同其他國家的雙邊金融關系，和通過如IMF等國際組織的多邊金融關系的中心。美聯儲完全對貨幣政策負責，一些人可能喜歡把其描述為國內貨幣政策，但美聯儲厘定美國貨幣和信用時的作為，不可避免地影響到匯率，甚至是世界貨幣供應量，財政部和美聯儲有職責重疊問題。美國官方對外匯市場的干預是一個機構重疊問題特別突出的領域。美聯儲用自己的資金干預外匯市場，財政部用外匯平準基金中的資金干預外匯市場，紐約美聯儲同時為財政部和美聯儲擔任中間商。

　　3．金融穩定：財政部和美聯儲是最重要的角色

　　2010年奧巴馬簽署的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，創設了金融穩定監管委員會（Financial Stability Oversight Council， FSOC），于2010年10月成立。FSOC的法定職責有三：一是識別危及美國金融穩定的各類風險；二是促進金融市場的自我約束，降低對政府救助的期待和道德風險；三是有效應對危及美國金融體系穩定的各類新風險。其主要權力包括：一是推進信息的收集與共享，并以此促進監管協調；二是從金融市場實際出發，全面加強系統性風險的識別與防范。在金融機構層面，認定具有系統重要性的非銀行金融機構并將其納入美聯儲監管范圍；在金融市場層面，有權認定具有系統重要性的金融市場設施和支付、清算與結算系統；在金融監管標準方面，有權建議對規模較大、關聯性強的機構實施更為嚴格的審慎監管標準；對于金融穩定形成嚴重威脅的機構，可以強制分拆。三是有權建議美國國會修改法律，減少監管空白。（王剛、徐暮紫《美國金融穩定監督委員會組織架構及運作情況介評》）

　　FSOC由財政部長任主席，各金融監管機構都是FSOC的參與者。FSOC由15名成員構成，10名投票委員包括財政部長、美聯儲主席、貨幣監理官、消費者金融保護局局長、證交會主席、聯邦存款保險公司主席、商品期貨交易委員會主席、聯邦住房金融局局長、國家信貸聯合會管理局局長、保險業獨立專家，還有5名非投票委員。

　　中國的國務院金融穩定發展委員會（下稱“金融委”）由國務院副總理劉鶴擔任主任，央行行長易綱擔任金融委副主任兼辦公室主任，國務院副秘書長丁學東任副主任，銀保監會主席郭樹清、證監會主席劉士余、央行副行長兼國家外匯局局長潘功勝、中財辦副主任韓文秀、國家發改委副主任連維良、財政部副部長劉偉任委員。

　　可見，美國FSOC由財政部主導，我國金融委由國務院、央行主導。

　　為何金融穩定由財政部牽頭？央行雖然有“最后貸款人”作用，但如果發生損失最終還是財政資金買單是重要原因之一。

　　金融危機發生后，為了保護金融系統的穩定性、降低系統性金融風險，美國政府通過投資優先股的方式向花旗集團、美國銀行、富國銀行、摩根大通等9家銀行累計注資1684億美元，幫助銀行提高資本和解決流動性問題。同時，國會授權財政部7000億美元資金用于資產擔保和購買問題資產，幫助危機銀行消化有毒資產。

　　伯南克在《行動的勇氣》中寫道：“如果我們要通過摩根大通去救助貝爾斯登，必須動用《聯邦儲備法》第13條第3款賦予我們的權力。我堅持認為。沒有聯邦政府的同意，美聯儲在這條路上不可能走很遠。我們相當自信地認為，如果給貝爾斯登貸款，雖然有風險，但它很可能會償還。如果沒有償還，納稅人的錢將受到影響。因此，至少從這個角度來看，我們正在討論的計劃也屬于財政問題。保爾森中途退出了討論會，去問小布什總統對這個方案的看法。很快、他傳回話來，說我們得到了總統的支持?！痹诖蛩憔戎悹査沟菚r，“由于美聯儲的虧損會減少向財政部上繳的利潤，因此，我們希望財政部擔保我們的貸款。但財政部在沒有獲得國會批準的情況下是無權這么做的。不過保爾森給我們出具了一封承諾函，承諾政府部門對于我們的支持?！彪S著金融危機的演變，美聯儲和財政部已無力應對，需要國會的支持。“在雷曼兄弟倒閉的那個周末，美聯儲在沒有國會支持的情況下，單槍匹馬地救助大型金融公司的能力已經迅速地消耗殆盡?！薄盀榱俗柚刮C，規避不堪設想的后果，我們必須獲得必要的權力、財力和民主合法性，因此，我們不得不求助于國會?！眹鴷嗪馁M了兩周的時間，舉行了兩輪投票，才批準了救助方案。雖然伯南克對國會的低效有抱怨，不過國會要代表納稅人的利益，國會審批也是政府動用財力一個必要的程序制約。最后美國政府的救助計劃還盈利了，也就是為納稅人掙錢了。“美聯儲的證券收購計劃和貸款記錄為政府掙到了大量利潤。2009年到2014年這6年期間上繳的盈利總額達到了將近4700億美元，是2001-2006年上繳盈利的3倍多。”

　　伯南克對合作過的兩任財政部長保爾森和蓋特納的評價都很高，對配合滿意，因為他們同樣認識到金融危機問題的嚴重性，愿意不拘于意識形態，采取務實的、史無前例的措施來挽救金融體系。蓋特納在《壓力測試》中也說“在整場危機中，我們近乎完美地協調工作。我們彼此信任”，“我跟伯南克幾乎每天都聯系，我不確定歷屆財政部長和美聯儲主席之間的關系是否也如此緊密”。估計不會這么緊密，這一是因為金融危機的非常態需要他們緊密聯手，二是蓋特納當過紐約聯儲主席，對美聯儲體系也非常理解。美聯儲和財政部的完美配合幫助美國渡過了金融危機。

　　格雷德在《美聯儲》中寫道，1982年7月5日，美聯儲、聯邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監理署等金融監管相關部門的人員會聚在美聯儲辦公大樓的沃爾克辦公室研究賓州廣場銀行破產問題，與會的還有美國財政部長唐納德·里根，因為“每個人都知道，如果災難降臨，將必須處理全國經濟損傷的是由選舉產生的政府、總統及其官員，因此財政部長的意見十分重要。”

　　為了防備FDIC的保險基金不足以支付賠款，《格拉斯-斯蒂格爾法案》授權FDIC可以直接從財政部貸款（我國的《存款保險條例》沒有類似條款），實際上，FDIC的啟動資金來源于投保銀行的存款保險費和美國財政部的1.5億美元貸款（已于1948年還清）。

　　4．貨幣政策和財政政策：配合還是相反

　　貨幣政策和財政政策需要相互配合，但美聯儲獨立決定貨幣政策，財政政策主要由總統的經濟思路決定，有時未必能互相協調。兩個例子：

　　一是80年代初美國財政政策和貨幣政策幾乎反向而行。1979年沃爾克就任美聯儲主席，1981年里根就任總統。沃爾克領導美聯儲在采用收緊貨幣供應和提高利率方式，抑制經濟增長以對抗通貨膨脹時，里根政府卻在全國范圍內推行減稅措施，要刺激美國經濟的增長，美聯儲和金融市場都擔心擴大的財政赤字會滋生新一輪的通貨膨脹。沃爾克1982年在眾議院銀行委員會年中大會上的證詞中，強調了對國會龐大財政赤字的譴責態度。1982年上半年，減稅政策雖然開始生效，但嚴厲的貨幣緊縮政策還是導致了經濟衰退。7月美聯儲開始放松貨幣、降低利率。8月中旬國會最終頒布法案，推出一項近1000億美元的增稅計劃，從某種程度上削減財政赤字。

　　二是金融危機后量化寬松的貨幣政策刺激經濟增長，財政政策卻力度不夠。伯南克在《行動的勇氣》中寫道“（美聯儲理事）沃什（2010年）在《華爾街日報》上發表了一篇評論文章，認為僅僅用貨幣政策根本不足以解決美國經濟存在的問題，并呼吁稅務改革和監管改革，提高美國經濟的生產率，為美國經濟長期增長注入動力。對此，我表示贊同，我也認為華盛頓的其他決策者也應該在促進美國經濟增長方面承擔更多的責任。擴大修路等方面的聯邦基礎設施項目支出有助于提升美國經濟的生產率，并且能夠立即創造就業崗位，讓人們重返工作。但除了沃什強調這些方面之外，沒有任何人預計財政領域或其他領域會出現任何改觀。事實上，在華盛頓，只有美聯儲一家在孤軍奮戰，雖然我們的工具不盡完美，但我們必須做點什么?！?011年有“信貸緊縮、房地產市場萎靡以及財政緊縮這三股逆風”?！皩τ诿缆搩Χ?，要公開討論財政方面的逆風，是一個特別大的挑戰，因為政府支出和稅收等財政問題超出了美聯儲的管轄范圍。但此時，財政政策卻阻礙了經濟復蘇和創造就業，直接削弱了我們保障充分就業的能力。我與美聯儲理事會的幕僚們多次討論之后，決定公開提出建議。我強調說，僅僅依靠美聯儲一己之力，是不足以充分提高就業率的，在當前這種短期利率接近于零的情況下，更是如此。美國經濟需要國會伸出援手，國會即便不能增加公共支出，至少也要在再就業培訓方面增加支出。”

　　伯南克對財政政策批評得也很直接?？磥硌胄胁粷M財政政策不是個例。

　　不過伯南克對財政政策的期望似乎都被特朗普實現了。特朗普稅改大幅度減稅，發布未來10年基建方案，計劃總投資1.5萬億美元，財政政策足夠積極，而美聯儲已退出量寬，逐步加息了。

　　5．“干部交流”

　　既有美聯儲又有財政部工作經歷的官員也不少。沃爾克和蓋特納是突出的兩位，在財政部和美聯儲之間兜兜轉轉。沃爾克1953-1957年在紐約聯儲擔任低級別的經濟學家，1962-1965年任財政部貨幣事務副部長助理，1969-1974年任財政部貨幣事務副部長，1975-1979年任紐約聯儲行長，1979年8月至1987年8月任美聯儲主席。蓋特納1988年-2002年在財政部一直做到國際事務副部長，2003年-2009年1月任紐約聯儲行長，2009年1月到2013年1月任財政部長。兩個人的共同點是都當過財政部副部長和紐約聯儲行長，充分說明財政和金融的密不可分。

　　既當過美聯儲主席又當過財政部長的人迄今只有一位——威廉·米勒，他的教育背景和經歷豐富有趣，海洋工程理學學士，1952年從加州大學伯克利分校法學院畢業后進入一家律所工作，1956年加入德事隆集團（Textron），1974年成為其CEO。他自1978年3月至1979年8月任美聯儲主席，才17個月，然后又當上了財政部長（1979-1981）。不過其實他的主席和部長當得都不怎么樣，他對經濟全局把握有限，才能更多在企業經營和投資方面，在后兩方面倒是很成功。格雷德在《美聯儲》中寫道“華爾街的分析學家們曾抱怨米勒對政府過于配合，自身又膽小如鼠，從而導致高利率的出現，且沒能有效遏制通貨膨脹的發生?！泵桌毡豢ㄌ乜偨y在內閣大換血中辭退。但為啥他立即又當上財政部長呢？“選擇由米勒繼任財政部長還是偶然性多于計劃性，也沒有更多的暗示意義，只是總統無暇過多考慮之下的產物。”卡特總統邀請了通用電氣、杜邦、大通曼哈頓的CEO，都被婉拒。此時有人建議讓米勒擔任財政部長，米勒欣然接受，就是這么神奇。所以沃爾克當美聯儲主席時是和曾任美聯儲主席的財政部長打交道，可沃爾克不太瞧得上米勒，而且覺得自己對財政部的事太懂了，兩人也談不上協調配合。所以有共同經歷也不一定就能增進理解合作。

　　二、英國

　　1997 年，英國政府開始實施由金融服務管理局（FSA）作為獨立監管機構與英格蘭銀行、財政部共同承擔維護金融穩定發展的“三方共治”監管模式。金融危機后，英國對金融監管體系進行了改革，《2012 金融服務法案》將“三方共治”轉為“雙峰監管”。在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會（FPC）和審慎監管局（PRA），分別履行宏觀審慎管理和微觀審慎監管職能；在撤銷金融服務管理局（FSA）的基礎上成立金融行為監管局（FCA），負責監管所有金融服務行為；審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）接受金融政策委員會（FPC）的指導建議。改革后的英格蘭銀行集貨幣政策制定與執行、宏觀審慎管理與微觀審慎監管于一身，在金融監管體系中處于核心地位，與財政部也有密切的協作。

　　金融政策委員會（FPC）于2013年成立，成員共有13人，由英格蘭銀行行長擔任主席，成員為：英格蘭銀行高級官員6名（行長、4名副行長、負責金融穩定的執行總裁），5名外部金融專家，FCA總裁以及1名財政部非投票代表。同時，對FPC設立了問責機制，要求FPC向英格蘭銀行理事會、財政部以及英國議會負責。另外，為確保危及金融穩定的風險出現后有關監管機構能夠及時采取有效措施，《法案》專門設立了金融危機管理的協調機制，要求財政部與英格蘭銀行共同制定《金融危機管理備忘錄》，明確界定各相關機構的職責。其中，英格蘭銀行在金融危機管理中主要承擔操作性的任務，包括：一是在單個機構的風險增加時，審慎監管局（PRA）應通過主動干預手段降低其運營風險；二是在涉及系統性金融風險時，英格蘭銀行有權決定關閉某個銀行間支付系統；三是英格蘭銀行有權向金融體系提供流動性保障；四是英格蘭銀行根據財政部的授權，可以向存在風險但仍具有償付能力的機構提供緊急流動性支持（ELA）；五是英格蘭銀行在危機特別處理機制（SRR）下的權力；六是英格蘭銀行有義務將危及公共資金安全的潛在風險通知財政部。財政部主要承擔涉及公共資金安全的決策職責，當英格蘭銀行正式通知財政部可能存在危及公共資金安全的風險因素后，財政部可以通過指令權批準英格蘭銀行向其中一個或者幾個機構提供緊急流動性支持；批準英格蘭銀行行使涉及公共資金使用、維護金融穩定的權力，對某家銀行或者銀行持有的公司債權或股權行使“暫時國有化”的權力。（綜合藍虹、穆爭社《英國金融監管改革：新理念、新方法、新趨勢》，戴紅霞《英國金融監管改革的歷史演變及啟示》和英格蘭銀行網站。）

　　三、新加坡

　　新加坡原來金融管理職能分散于多個部門，根據1970年新加坡金融管理局法，于1971年1月成立金融管理局（Monetary Authority of Singapore，縮寫MAS），作為唯一的金融管理部門，1977年將保險監管、1984年將證券監管職責、2002年將貨幣發行職責收到或合并進金管局，基本相當于我國的一行三會。金管局網站上寫其使命為：推動可持續的、非通脹的經濟增長，和健全、不斷進步的金融中心。職責包括行使貨幣政策、監管各類金融機構、管理官方外匯儲備、發展新加坡的國際金融中心地位。

　　新加坡金管局會同財政部設立金融穩定委員會定期召開聯席會議（陳宇、楊新蘭《新加坡金融監管的“預應性”變革》）。

　　單一金融管理機構的優勢是責任明確、提高效率，便于協調一致、綜合管理，在新加坡、德國等國運行都比較成功，可能更適合小國，和多個監管機構分業監管相比各有利弊。

　　新加坡金管局的董事局由7人組成。根據金管局網站：

　　第1任董事局主席（1971-1980年）韓瑞生（Hon Sui Sen），在1970-1983年擔任財政部部長。

　　第2任董事局主席（1980-1985年）吳慶瑞（Goh Keng Swee），時任新加坡副總理。

　　第3任董事局主席（1985-1997年）胡賜道（Richard Hu），在1985-2001年擔任財政部部長。

　　第4任董事局主席（1998-2004年）李顯龍，1990年-2004年任新加坡副總理，2001年兼任財政部部長，2004年8月出任總理兼財政部部長（直到2007年不再擔任財政部部長），就不再當金管局董事局主席。

　　第5任董事局主席（2004-2011年）吳作棟，1990到2004年擔任新加坡總理，2004年交棒李顯龍后任國務資政直至2011年。

　　第6任董事局主席（2011年-今）尚達曼（Tharman Shanmugaratnam），也是自2011年開始任新加坡副總理至今，他2007-2015年擔任財政部部長。

　　目前的董事局副主席是新加坡貿易及工業部長，董事包括財政部部長、教育部部長、新加坡國立大學校長、執行總裁（Managing Director，也被譯為金管局局長）Ravi Menon。

　　總之，新加坡金管局多數時候都是由副總理或財政部長擔任金管局董事局主席。從董事局主席和董事的人員組成，也可以看出金管局并不獨立于政府。但新加坡經濟成就有目共睹；在英國Z/Yen咨詢公司的全球金融中心排名中，近年僅次于紐約、倫敦，和香港爭奪第三名；通脹率一直很低，2015、2016還連續兩年出現負的CPI。似乎新加坡政府有不超發貨幣的自覺自律，也并不需要以獨立的央行來約束政府。作為小國，新加坡這種體制設計有利于財政金融政策順利協調、高效決策。

　　四、中國香港

　　香港是混業經營、分業監管。金融監管機構主要有金管局、證監會、保監局、積金局（強制性公積金計劃管理局）四大監管機構。

　　香港金融管理局（金管局）于1993年由外匯基金管理局與銀行業監理處合并成立。金管局的主要職能由《外匯基金條例》和《銀行業條例》規定，并向財政司司長負責。2003年6月27日財政司司長與金融管理專員互換函件，明確了 貨幣與金融事務方面的職能與責任，至今有效。函件內容主要是：《外匯基金條例》賦予財政司司長權力委任一名人員為金融管理專員，即為香港金管局總裁。貨幣政策方面：財政司司長須負責制定香港的貨幣政策目標及貨幣體制。金融管理專員須自行負責達成貨幣政策目標，包括決定有關的策略、工具及執行方式，以及確保香港貨幣制度的穩定與健全。金融體系的穩定與健全方面：財政司司長在財經事務及庫務局局長的協助下，須負責有關維持香港金融體系穩定與健全，以及保持香港的國際金融中心地位的政策。為推行這些政策，金融管理專員須負責促進銀行體系的整體穩定與有效運作，就規管銀行業務及接受存款業務自行制定審慎監管政策、標準及指引，與其他有關機構及組織合作發展債務市場，處理與法定紙幣及硬幣的發行及流通有關的事宜，透過發展支付、結算及交收系統，以及在適當情況下負責操作有關系統，以促進金融基建的安全與效率，與其他有關機構與組織合作，促進對香港貨幣及金融體系的信心，并推行適當的發展市場措施，以協助加強香港金融服務在國際上的競爭力。外匯基金方面，由財政司司長掌有控制權。金融管理專員須根據財政司司長所轉授的權力，就外匯基金的運用及投資管理向財政司司長負責。

　　五、啟示和思考

　　總體看來，財政部不僅負責財政政策，在金融穩定方面也負有重要職責。我國的財政部過去在金融事務方面的參與力度，似小于上述國家。7月8日中共中央國務院發布的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》，授權財政部門履行國有金融資本出資人職責，財政部門成為“金融國資委”。新的金融委中，財政部也參與了。金融和財政本來就緊密交織，需要財政部和央行、金融監管部門有更好的協調。不過我國國有金融機構居于主導地位，從國有金融資本管理的角度加強財政部的權責，和其他國家財政部只是在出現系統性金融風險時對銀行注資救助、市場平穩后退出頗有不同。

　　目前我國實行的是“積極的財政政策”和“穩健的貨幣政策”。要去杠桿，貨幣政策肯定是偏緊的，M2增速以前都是兩位數的增長，2017年4月首次出現個位數的增長，保持至今。雖然用降準進行了略為放松的調節，但疊加嚴監管、資管新規下銀行風險偏好的降低，比以往還是偏緊。財政政策雖然在降稅減費，但由于營改增后稅收征收實際上更嚴格了，對地方政府融資的規范使得地方實際的財政支出收縮，上半年全國一般公共預算收入同比增長10.6%，其中稅收收入同比增長14.4%，一般公共預算支出同比增長7.8%。所以貨幣、財政政策實際是雙從緊，加之中美貿易摩擦帶來的不確定性，經濟有下行壓力。降稅的呼聲很高。降稅從長遠看有利于刺激企業增加投資、提振經濟、最終提升稅收收入，而中短期看會給財政造成壓力，各種顯性和隱性的政府債務實際上還是需要由財稅收入來償還，目前地方政府的支出壓力很大，大幅度的降稅也存在困難。加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，深化稅收制度改革等財稅改革需要加快推進，才能為化解金融風險創造良好條件。

　　(本文作者介紹：中國郵政儲蓄銀行戰略發展部總經理)