文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖（微信公眾號(hào)kopleader）專欄作家 劉勝軍

　　離開利益的劇烈碰撞，改革只能裹足不前。當(dāng)然，“一行二會(huì)”也有值得檢討和反思的地方，但撕開部門利益的面紗、建立“思想的市場(chǎng)”，無疑為“改革啃硬骨頭”打響了第一槍。

　　幾年前，十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)之初，中央就明確：改革已步入深水區(qū)。

　　所謂深水區(qū)，說白了就是要直面強(qiáng)大的既得利益。過去 4 年的改革實(shí)踐表明，利益問題是繞不過去的。

　　關(guān)鍵是，破解利益格局是需要勇氣的。

　　早在 1998 年，時(shí)任總理的朱镕基在國務(wù)院第一次全體會(huì)議發(fā)表講話中擲地有聲：

　　如果本屆政府都是“好好先生”，我們就對(duì)不起人民，要做“惡人”，不要說“我們現(xiàn)在這個(gè)社會(huì)已經(jīng)變成庸人的社會(huì)，都不想得罪人，我不同流合污就行了”，這樣想是不行的！

　　中央明確：十八屆三中全會(huì)改革到 2020 年要取得決定性成果。時(shí)間不多了。

　　問題是，誰來做打響第一槍的“惡人”？

　　2

　　第一槍瞄準(zhǔn)財(cái)政部

　　最近，央行研究局局長徐忠率先扣動(dòng)了扳機(jī)。徐忠的文章火藥味十足，可謂刀刀見血。徐忠說：

　　? 財(cái)政政策近年來做了很多事情，財(cái)政部的同志經(jīng)常加班加點(diǎn)，財(cái)金 23 號(hào)文、《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》從文件本身寫得都挺好，但是近期市場(chǎng)上對(duì)財(cái)政政策的詬病也比較多。

　　? 財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財(cái)政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場(chǎng)。中國的財(cái)政部喜歡與美國財(cái)政部對(duì)比，強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)力太小。實(shí)際上，美國財(cái)政部相當(dāng)于我們的國務(wù)院，至少相當(dāng)于我國發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部三者之和。

　　? 中國的財(cái)政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說人大代表看不懂財(cái)政報(bào)表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實(shí)上監(jiān)督制衡無法實(shí)現(xiàn)。

　　這些話并非冤枉。

　　早在 2013 年，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈就吐槽：

　　預(yù)算公開缺乏可操作性。現(xiàn)實(shí)中很多部門以國家秘密為由回避預(yù)算公開，大大削弱預(yù)算公開制度的執(zhí)行效果。政府預(yù)算的收支科目按“類、款、項(xiàng)、目”四級(jí)劃分，目前的財(cái)政預(yù)算只落實(shí)到“款”，重點(diǎn)項(xiàng)目到“項(xiàng)”，而“項(xiàng)”這一級(jí)動(dòng)輒就是幾百億甚至上千億元的預(yù)算，這些資金分配到哪些項(xiàng)目上去均由政府部門決定，公眾很難知道這些資金具體花到什么項(xiàng)目上，人大也難以審查。這種粗放式的管理帶來了諸如“跑部錢進(jìn)”的各種問題。

　　首先我們要搞清楚，為何央行要怒懟財(cái)政部？

　　原因之一：貨幣政策不能包打天下。

　　徐忠說：

　　? 貨幣政策不能包打天下，尤其是在外部沖擊日益增大的環(huán)境下，貨幣政策內(nèi)外平穩(wěn)的壓力較大，回旋余地越來越小。

　　? 過度依賴貨幣政策，很可能會(huì)以流動(dòng)性掩蓋信用風(fēng)險(xiǎn)，以低利率掩蓋低下的投資回報(bào)率，最終除了越來越倒逼貨幣環(huán)境寬松外，對(duì)既有的結(jié)構(gòu)性問題未必真正有效，還可能“火上澆油”。

　　? 要留下好杠桿，去掉壞杠桿，貨幣政策最大的作用，仍是維持穩(wěn)健中性的貨幣環(huán)境，至于解決結(jié)構(gòu)性問題，只能通過供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革。

　　這段話的意思是說：中國金融方面面臨兩大問題，一是總量問題（貨幣超發(fā)），一是結(jié)構(gòu)性問題（壞企業(yè)借了太多的債，好企業(yè)卻融資難融資貴）。

　　解決總量問題要靠央行，但結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵癥結(jié)是財(cái)政。

　　徐忠解釋說：

　　? 中央地方財(cái)政關(guān)系一直沒有理順，地方政府融資“正門未開、后門難堵”。 省級(jí)政府代市、縣政府發(fā)債，中央審批額度，舉債、支出權(quán)責(zé)不對(duì)等，催生中央財(cái)政兜底幻覺，導(dǎo)致“剛性兌付”和道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　? 從地方政府債務(wù)問題實(shí)踐看，無論是之前平臺(tái)大量替政府負(fù)債，還是近年來平臺(tái)債務(wù)置換為政府債務(wù)之后，各類隱性債務(wù)仍大量泛濫，包括近期在最嚴(yán)厲的 23 號(hào)文下，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方仍有不少新的改頭換面的隱性債務(wù)冒頭。

　　? 這些事實(shí)都一再證明，央地財(cái)稅關(guān)系不理順，地方收支缺口過大，特別是沒有穩(wěn)定的稅收來源，單靠簡單理清政府和企業(yè)債務(wù)邊界，單靠行政手段控制地方政府債務(wù)規(guī)模，結(jié)果必然是按下葫蘆起了瓢，差別只是債務(wù)在形式上，從政府轉(zhuǎn)到了企業(yè)，由財(cái)政轉(zhuǎn)到了金融，表面上政府杠桿率下來一些，實(shí)質(zhì)上整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反而更為嚴(yán)重。

　　這段話點(diǎn)出了地方政府債務(wù)的兩大要害：

　　? 道德風(fēng)險(xiǎn)，反正出了問題中央會(huì)兜底

　　? 地方政府缺乏收入來源，病急亂投醫(yī)

　　2015 年博鰲亞洲論壇的關(guān)于市政債的分論壇上，當(dāng)重慶市市長黃奇帆提到“重慶政府今年可以獲得財(cái)政部幫忙發(fā)的債券 200 億”時(shí)，一旁的財(cái)政部長樓繼偉“不客氣”地指出他的錯(cuò)誤：

　　那是你們自己發(fā)的，不是我?guī)湍惆l(fā)的。

　　話雖如此，“壞孩子”地方政府再次成功倒逼中央允許地方“債務(wù)置換”，這是事實(shí)。畢竟，中國尚沒有地方政府破產(chǎn)制度，缺乏制服地方政府“舉債沖動(dòng)”的硬約束。

　　徐忠列舉了財(cái)政政策的種種“不給力”：

　　? 財(cái)政赤字并不是越少越好，更不是收入增長越多越好。為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，金融部門正在去杠桿，貨幣政策實(shí)際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財(cái)政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財(cái)政收入以較高的速度增長（注：2018 年 1-5 月稅收收入增速達(dá)到令人咋舌的 15.8% ），今年預(yù)算安排的赤字率是 2.6% ，與去年 3% 的水平相比是緊縮的。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財(cái)政政策就是耍流氓（此處應(yīng)有掌聲）。

　　? 各級(jí)政府的國庫存款有四、五萬億，各級(jí)政府一邊存錢一邊借錢很不合理。有的資金充裕的地方政府，財(cái)政出資回購收費(fèi)高速公路，免費(fèi)通行后反而造成交通擁堵。

　　? 最近關(guān)于個(gè)人所得稅修法的討論比較熱烈，有財(cái)稅專家認(rèn)為，起征點(diǎn)不能超過 5000 ，否則納稅人數(shù)量會(huì)大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識(shí)。但是，財(cái)政部門很少強(qiáng)調(diào)納稅人意識(shí)的另一面，即提高財(cái)政信息透明度，財(cái)政支出要接受納稅人監(jiān)督，對(duì)納稅人負(fù)責(zé)（此處應(yīng)有雷鳴般的掌聲）。

　　? 近幾年減稅政策不少，但是企業(yè)和居民缺少實(shí)實(shí)在的獲得感，有的企業(yè)稅負(fù)不降反增。公開資料顯示，近幾年的減稅降費(fèi)規(guī)模超萬億元，但這兩年的財(cái)政收入增速一直高于GDP 的增速，單位 GDP 承擔(dān)的財(cái)政收入增加了。這種現(xiàn)象讓老百姓對(duì)減稅政策的效果產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期引導(dǎo)也會(huì)有問題。背后的原因是，政策制定是個(gè)系統(tǒng)工程，文件上規(guī)定的稅率和稅基可能減少了，但實(shí)際的征管力度可能加強(qiáng)了（此處應(yīng)有噓聲）。

　　? 稅制修訂過多地考慮修改后對(duì)稅收收入的影響，為了保證稅收收入沒有很大的變化，只從稅率上考慮，沒從征管上著手，導(dǎo)致稅率偏高。

　　歸結(jié)起來，財(cái)政部門最大的問題就是不肯“真誠地減稅”。根據(jù)世界銀行的國際比較，中國企業(yè)的稅負(fù)在主要經(jīng)濟(jì)體中高居第一位。在特朗普減稅之后，中國的稅負(fù)正在成為壓垮實(shí)體經(jīng)濟(jì)的巨石。此外，高稅負(fù)導(dǎo)致企業(yè)低利潤，又加劇了企業(yè)無力償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)！

　　3

　　金融問題的背后是財(cái)政問題

　　2017 年央行前副行長吳曉靈痛陳“中國只有財(cái)政而無金融”：

　　我們的政府承擔(dān)著無限的責(zé)任，在這樣的壓力下，由于責(zé)任不清，往往采取花錢買穩(wěn)定，助長了剛性兌付的文化。剛性兌付的文化下，中國目前只有財(cái)政，沒有金融，因?yàn)樗薪鹑诨顒?dòng)的風(fēng)險(xiǎn)都通過不同的渠道轉(zhuǎn)嫁到了財(cái)政身上，這也是很多人義無反顧的參與非法集資的根源所在。

　　筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨的主要金融風(fēng)險(xiǎn)是“企業(yè)債務(wù)積壓”，而“去杠桿”絕非單純的金融問題。

　　從上圖可以看出：中國金融的問題主要出在四個(gè)環(huán)節(jié)：

　　? 貨幣超發(fā)

　　? 金融結(jié)構(gòu)（直接融資比重太低）

　　? 資產(chǎn)價(jià)格泡沫

　　? 僵尸企業(yè)

　　這些問題究竟是誰的責(zé)任？

　　? 貨幣超發(fā)：這是央行的責(zé)任。但央行有自己的苦衷。周小川退休前吐槽說：

　　我這個(gè)‘總閘門’一直受干擾。掌控貨幣政策是央行最核心的職責(zé)，但中國央行只能執(zhí)行，無法決策，缺少政策獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)增長積極性高的時(shí)候，希望放松銀根。出了問題，要救助的時(shí)候，又希望放松銀根。一句話：經(jīng)濟(jì)好，要松銀根。經(jīng)濟(jì)壞，也要松銀根。

　　? 金融結(jié)構(gòu)：證監(jiān)會(huì)的責(zé)任。在推動(dòng) IPO 注冊(cè)制上，患得患失。證監(jiān)會(huì)主席劉士余透露：

　　在去年 7 月召開的全國金融工作會(huì)議上，總書記再一次指出，資本市場(chǎng)是金融市場(chǎng)的短板，直接制約著去杠桿的進(jìn)程。

　　? 資產(chǎn)價(jià)格泡沫（脫實(shí)向虛）：這是貨幣超發(fā)的問題，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低的問題，而實(shí)際經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低的原因則是稅負(fù)過重——財(cái)政的責(zé)任。

　　? 僵尸企業(yè)：僵尸企業(yè)之所以難以淘汰，核心問題是地方政府的阻力。地方政府不愿意面對(duì)企業(yè)破產(chǎn)帶來的失業(yè)、維穩(wěn)、面子和 GDP 下降壓力，而壓迫銀行體系繼續(xù)掩蓋問題。由于僵尸企業(yè)主要是國有企業(yè)，因而這本質(zhì)上還是一個(gè)財(cái)政問題。

　　因此，筆者一直主張，“去杠桿”不能靠“一行兩會(huì)”單兵突進(jìn)，離不開三大配套改革：

　　? 打破國企預(yù)算軟約束——這個(gè)問題早在 1985 年的巴山輪會(huì)議上就由經(jīng)濟(jì)學(xué)大師科爾奈提出來了，迄今 33 年了

　　? 大規(guī)模減稅，改善實(shí)體經(jīng)濟(jì)盈利

　　? 改變地方政府和國有銀行的考核激勵(lì)機(jī)制

　　前不久，剛剛卸任中財(cái)辦副主任的楊偉民在陸家嘴論壇語重心長地說：

　　打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，金融部門毫無疑義是主力軍，但是實(shí)體經(jīng)濟(jì)主管部門，特別是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、房地產(chǎn)調(diào)控管理部門、地方政府債務(wù)管理部門和各級(jí)地方政府都要各負(fù)其責(zé)，同金融部門一起齊心協(xié)力打好這一場(chǎng)戰(zhàn)役，如果金融部門孤軍奮戰(zhàn)，其他部門袖手旁觀，這場(chǎng)戰(zhàn)役是打不好的。

　　說白了，財(cái)政部門的不配合，危害有二：

　　? 拖金融改革的后腿

　　? 制造金融風(fēng)險(xiǎn)和金融黑洞

　　徐忠抱怨說：

　　? 金融機(jī)構(gòu)的杠桿是被動(dòng)加起來的，是地方政府和國有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、杠桿率攀升的結(jié)果。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門的杠桿較高，政府部門杠桿率不高，但實(shí)際上大量非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺(tái)和國有企業(yè)的債務(wù)。從這個(gè)意義上講，地方政府的加杠桿行為是高杠桿風(fēng)險(xiǎn)的源頭所在。

　　? 背后的原因很清楚，主要是我國的地方性政府債務(wù)信息并不完全透明，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)背后往往隱含著政府信用擔(dān)保和兜底預(yù)期，處于一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬于準(zhǔn)政府債務(wù)。

　　? 解鈴還須系鈴人。在沒有理清楚政府與市場(chǎng)的邊界、財(cái)政與金融的邊界之前，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，這對(duì)化解風(fēng)險(xiǎn)本身沒有幫助。這種做法可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，償債意愿降低，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁金融部門，勢(shì)必增加金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　? 歷史經(jīng)驗(yàn)表明，由于財(cái)稅改革落實(shí)不到位，在條件不具備的情況下，金融機(jī)構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為：

　　① 與地方政府相比，金融機(jī)構(gòu)相對(duì)弱勢(shì)。金融機(jī)構(gòu)通常只能從公開渠道獲得信息，很難實(shí)質(zhì)性審查地方政府的資本金來源。在當(dāng)前條件下，金融機(jī)構(gòu)很難按照市場(chǎng)化原則有效識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；

　　② 沒有地方政府破產(chǎn)制度，地方政府事實(shí)上是無法破產(chǎn)的。實(shí)踐中尚未發(fā)生過兌付危機(jī)，中央不救助原則尚未得到實(shí)踐檢驗(yàn)。金融機(jī)構(gòu)容易對(duì)政府背景的投融資項(xiàng)目產(chǎn)生隱性擔(dān)保和剛性兌付的幻覺，地方政府和國企等軟約束主體成為金融機(jī)構(gòu)眼中的優(yōu)質(zhì)融資主體，金融市場(chǎng)的定價(jià)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)完全被扭曲了；

　　③ 地方政府軟約束導(dǎo)致對(duì)利率不敏感，難以用價(jià)格調(diào)節(jié)手段調(diào)節(jié)地方政府的融資行為。

　　從實(shí)踐來看，在地方政府和金融機(jī)構(gòu)博弈的過程中，地方政府顯然屬于強(qiáng)勢(shì)的一方。

　　6 月 22 日，湖南常德市召開化解政府債務(wù)專題會(huì)議，為此提供了佐證。根據(jù)市場(chǎng)流傳的會(huì)議紀(jì)要，地方政府可謂“霸氣側(cè)漏”：

　　? 與銀行有直接關(guān)聯(lián)的表外業(yè)務(wù)，銀行也要積極溝通延期、續(xù)貸或調(diào)整分期還款計(jì)劃等措施。同時(shí)，由平臺(tái)公司提供所有融資中介清單，不能夠提供降息、延期的，一律作為問題線索，提供給紀(jì)委清查。

　　? 全面清理常德市政府各部門在各家銀行的賬戶，對(duì)不配合政府化解債務(wù)的銀行采取相關(guān)措施。

　　盡管常德金融辦對(duì)上述內(nèi)容予以否認(rèn)，不過有接近會(huì)議的人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》記者表示，確實(shí)召開了這個(gè)會(huì)議，“主旨是希望各金融機(jī)構(gòu)不抽貸”，流傳的紀(jì)要內(nèi)容“有部分屬實(shí)。會(huì)議中，有個(gè)別（常德）市里的領(lǐng)導(dǎo)情緒激動(dòng)，說了類似的氣話”。

　　筆者認(rèn)為，地方政府正確的姿態(tài)是：變賣資產(chǎn)還債。這不僅是必要的，也是可能的，關(guān)鍵是地方政府肯不肯。

　　根據(jù)李揚(yáng)關(guān)于國家資產(chǎn)負(fù)債表的研究：

　　? 2008 年政府凈資產(chǎn)約為 50 多萬億元，2010 年主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表廣義框架的政府凈值為 69.6 萬億元。

　　當(dāng)然，地方政府是不會(huì)輕易把吃到嘴里的肉吐出來的。徐忠說：

　　? 需要指出的是，與美國次貸危機(jī)源于次貸等基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量惡化不同，我國政府部門擁有國有企業(yè)股權(quán)、土地等大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，償債能力較為充分，只是因?yàn)轶w制機(jī)制沒有完善，才可能出現(xiàn)“政府風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)化，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”的風(fēng)險(xiǎn)。

　　? 事實(shí)上，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債是同時(shí)擴(kuò)張的，有些基礎(chǔ)資產(chǎn)的質(zhì)量還是相對(duì)良好的，可以對(duì)其債務(wù)償還形成一定的擔(dān)保。地方政府的去杠桿不能只關(guān)注負(fù)債方，更要關(guān)注資產(chǎn)方，完全可以通過資產(chǎn)出售、兼并重組等方式來緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　4

　　沒有碰撞，談何改革？

　　筆者認(rèn)為，徐忠“檄文”是全面深化改革進(jìn)程中的一次具有里程碑意義的事件，因?yàn)椋?/p>

　　? 以往我們總是抽象地談?wù)摳母锏淖枇Α⒓鹊美妫@一次終于從抽象走向了具體，具體才有意義。這是改革從空談走向落地的真正曙光。

　　離開利益的劇烈碰撞，改革只能裹足不前。當(dāng)然，“一行二會(huì)”也有值得檢討和反思的地方，但撕開部門利益的面紗、建立“思想的市場(chǎng)”，無疑為“改革啃硬骨頭”打響了第一槍。

　　? 為了拯救實(shí)體經(jīng)濟(jì)，財(cái)政部門下決心“大規(guī)模減稅”吧！Please

　　? 下決心提升財(cái)政預(yù)算透明度，根治地方政府“亂花錢”

　　? 抓緊設(shè)計(jì)“高質(zhì)量發(fā)展”的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，讓地方政府不再阻撓“市場(chǎng)出清”、不再為“僵尸企業(yè)”撐腰

　　? 抓緊落實(shí) IPO 注冊(cè)制改革，終結(jié)過度依賴銀行體系配置金融資源的低效局面

　　? 忍受陣痛，通過地方政府變賣資產(chǎn)還債、銀行勾銷不良資產(chǎn)等方式，淘汰僵尸企業(yè)

　　假如不這么做，單純地倚靠收緊貨幣政策來“去杠桿”，后果很嚴(yán)重：

　　? 由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低迷，銀行將發(fā)自內(nèi)心地繼續(xù)青睞房地產(chǎn)和地方政府融資

　　? 在現(xiàn)有體制約束下，一旦銀行資金鏈趨緊，銀行首先保護(hù)的是大而不倒的“僵尸企業(yè)”，被犧牲的則是中小微企業(yè)，與中央的政策目標(biāo)“南轅北轍”

　　如此一來，單純收緊貨幣政策，不僅難以遏制房地產(chǎn)泡沫，反而會(huì)加劇“好企業(yè)”融資困難，那將成為顛覆性錯(cuò)誤。

　　改革，是一場(chǎng)斗智斗勇的戰(zhàn)爭。 

　　(本文作者介紹：中國金融改革研究院院長)