文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 四十人論壇

　　國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責，有利于壓實部門管理責任，明晰委托代理關系，完善授權管理體制，更好地管好用好國有金融管資本。

　　近日，《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》）出臺。該文件由中共中央、國務院印發，提出了完善國有金融資本管理的基本原則、主要目標和政策措施，首次明確財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。

　　“此次改革的方向很明確，一是規范管理，二是堅持市場化原則，兩者并行不悖。”CF40·青年論壇會員、國家金融與發展實驗室銀行研究中心主任曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，不同于非金融國有資本，此前金融國資缺乏全面、完善的管理制度，屬于相對松散的狀態。從《意見》提出的具體要求看，涉及內容包括資本管理、經營、防風險等多個方面，是一個全新的嘗試。

　　從《意見》全文來看，此次改革聚焦制約國有金融資本管理的體制機制障礙，解決當前國有金融資本管理存在的各種問題，如職責分散、權責不明、授權不清、布局不優，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等，從而建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”，提升國有金融機構的活力、控制力和競爭力。

　　出資人：財政部

　　與過去相比，國有金融資本的管理體制變動較大。《意見》明確財政部和地方財政部門履行國有金融資本出資人職責，并管人、管事、管資產。

　　財政部負責人解讀《意見》指出，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，可有效解決由于管理職責分散造成的國有金融資本整體戰略布局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。過去，多部門、多機構都從不同角度參與國有金融資產管理，但相應承擔的責任并不明確，形成“誰都行使管理權利，誰都不完全承擔管理責任”的局面，規則不一，影響了管理效能和決策效率，不利于統一市場環境的形成。 

　　根據《意見》，各級財政部門承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，其職責范圍包括“依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利”，以管資本為主加強資產管理，根據需要，也可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本。 

　　為什么選擇財政部而不是采納幾年前業內熱議的設立金融國資委建議？其實2006年財政部提議的金融國資委設想因為行政色彩較濃，難以與當時金融監管框架協調等復雜原因，最終在2007年全國金融工作會議上未獲通過。2008年全球金融危機爆發后，業內反思金融分業監管弊端，是否成立金融國資委再次被熱議。不過，其后業內多次討論認為，成立金融國資委客觀上必然加大管制，加劇國有金融企業壟斷，也會影響中國金融企業在國際上的競爭力。最終這一建議也就此擱置。 

　　至于為什么是財政部，財政部相關負責人解釋，近年來，財政部以“管資本”為主，從產權登記、評估、轉讓等基礎管理，到保值增值、績效評價、薪酬管理、經營預算、通過派出股權董事行使出資人權利等各有關方面，不斷完善管理制度，基本形成了比較系統的國有金融資本管理體系。國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責，有利于壓實部門管理責任，明晰委托代理關系，完善授權管理體制，更好地管好用好國有金融管資本。

　　為避免利益沖突，財政部門和金融監管部門的職責范圍需劃分清楚。財政部負責人解釋，財政部門的出資人職責與金融監管部門的市場監管職責，在出發點、最終目的和作用機制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”，以實現合規和審慎監管的要求。金融監管部門承擔著重要的市場監管職能，若同時履行部分金融機構的出資人管理職責，會影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。

　　調整國有金融資本配置

　　優化國有金融資本配置格局是該文件的另一大亮點。《意見》指出，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，推動國有金融資本向重要行業和關鍵領域、重要基礎設施和重點金融機構集中，提高資本配置效率。

　　《意見》對不同性質的金融機構進行了明確劃分。其中，開發性和政策性金融機構都要保持國有獨資或者全資性質；處于競爭領域的其他國有金融機構，要積極引入各類資本，國有金融資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。

　　《意見》要求，根據不同金融機構的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。

　　目前，中國國有金融資本較大程度上集中在銀行業，以間接融資為主。根據中央多次對提高直接融資比例的要求，國有金融資本或在一定程度上加大對非銀金融機構的布局。同時，在金融業對外開放的大趨勢下，國有資本在重點領域加大布局，以應對國際資本的沖擊，也值得關注。至于國有金融資本如何“進退”、“有所為有所不為”，曾剛指出，具體資本準入、準出的調整是收是放，取決于規范管理和市場化的要求。

　　多舉措防止風險交叉傳染

　　在金融監管加強的背景下，《意見》也提出了多項措施防范金融風險，比如嚴格劃定國有金融資本和非金融企業的邊界；國有金融機構要回歸本源、專注主業；規范金融綜合經營，嚴禁國有金融企業憑借資金優勢控制非金融企業；規范產融結合，嚴格限制和規范非金融企業投資參股國有金融企業，參股資金必須使用自有資金。此外，《意見》還提到對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。

　　近年來，各種綜合性的金融資產公司業務規模不斷擴大，其中央企、地方政府批準的綜合化金融控股公司風險也不斷積聚。金融控股公司帶來的風險引起了高層的注意，今年3月25日， CF40學術顧問、中國人民銀行行長易綱在中國發展高層論壇2018年會上指出，“少數野蠻生長的金融控股集團存在著風險，抽逃資本、循環注資、虛假注資，以及通過不正當的關連交易進行利益輸送等問題比較突出，帶來跨機構、跨市場、跨業態的傳染風險。”因此，必須防止金融風險與實體經濟相互傳導、交叉蔓延。對金融控股集團的監管短板正在補齊。易綱當日提出，“抓緊出臺非金融企業投資金融機構指導意見、金融控股公司監管辦法等審慎監管基本制度。”

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)