○ 郭建斌

　　7月22日，醞釀已久的《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》正式發(fā)布實施，改革的目標是建立起市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。配合該決定，將有若干相關(guān)辦法出臺，包括項目核準管理辦法、政府咨詢評估業(yè)務委托管理辦法、項目代建單位招標辦法等。

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　　投資體制改革將對工程咨詢業(yè)產(chǎn)生重大影響，對咨詢機構(gòu)現(xiàn)有的業(yè)務結(jié)構(gòu)、管理模式和市場格局帶來較大沖擊，其中既有不利的影響，更有潛在的發(fā)展機遇。

　　傳統(tǒng)評估項目數(shù)量顯著減少

　　咨詢評估是政府投資決策科學化和民主化的產(chǎn)物，自上世紀80年代初產(chǎn)生以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展和不斷完善，咨詢評估已經(jīng)成為投資項目決策中不可缺少的環(huán)節(jié)，在各級政府項目投資決策中發(fā)揮了重要的作用，項目評估也因此成為許多綜合性咨詢機構(gòu)的立業(yè)之本，在業(yè)務結(jié)構(gòu)中占主要地位。

　　《決定》明確提出轉(zhuǎn)變政府管理職能，改革項目審批制度，落實企業(yè)的投資主體地位，賦予企業(yè)投資自主權(quán)利。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。這意味著政府僅保留對政府投資并且是采用直接投資和資本金注入方式的項目進行審批，因此，需要咨詢評估的項目數(shù)量將大幅度減少，這將給以咨詢評估為主業(yè)的咨詢機構(gòu)帶來較大的沖擊，咨詢機構(gòu)面臨業(yè)務調(diào)整的緊迫任務。

　　引入競爭機制

　　自咨詢評估在國內(nèi)出現(xiàn)以來，項目的咨詢評估市場基本是處于行業(yè)分割，特別是地區(qū)分割的狀態(tài)，甲地政府的項目評估通常是由甲地的咨詢機構(gòu)完全包攬的，乙地的咨詢機構(gòu)不可以進入，也根本就沒有進入的渠道；同時，各咨詢機構(gòu)也大多安于本地發(fā)展，缺乏拓展區(qū)域、做大做強的遠景規(guī)劃。

　　由于地區(qū)市場封鎖，咨詢機構(gòu)普遍缺乏市場競爭的壓力和開拓創(chuàng)新的動力，咨詢評估水平提高不快，業(yè)務創(chuàng)新能力不足。目前咨詢機構(gòu)明顯參差不齊，各地的咨詢機構(gòu)在規(guī)模、能力等方面存在相當?shù)牟町悾�盡管已經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)規(guī)模大、能力強、水平高的咨詢機構(gòu)，但是其擴張和發(fā)展受到地域的嚴重制約。

　　《決定》強化了咨詢評估的地位，明確政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證；同時，強調(diào)咨詢評估領(lǐng)域要引入競爭機制，并制定合理的競爭規(guī)則，打破咨詢中介服務的地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。這對咨詢機構(gòu)的競爭能力和市場運作水平提出新的挑戰(zhàn)，咨詢機構(gòu)將面臨強大的市場競爭壓力，必須打造企業(yè)競爭力，盡快提升咨詢評估水平；通過市場競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，領(lǐng)先的咨詢機構(gòu)將加快市場拓展步伐，一批中小咨詢機構(gòu)可能被收購、重組，咨詢市場的集中度將逐步提高。

　　咨詢中介機構(gòu)與政府部門脫鉤

　　目前綜合性咨詢機構(gòu)大多是事業(yè)單位，隸屬于各級地方政府，主要是各地的發(fā)改委，并得到當?shù)匾欢ǖ男姓�事業(yè)經(jīng)費支持，實行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”模式，但同時也在一定程度上限制了咨詢機構(gòu)的發(fā)展。其業(yè)務歸各地發(fā)改委領(lǐng)導，人員也多來自發(fā)改委系統(tǒng)，承擔政府咨詢評估項目，具有業(yè)務熟、關(guān)系順的優(yōu)勢。

　　按《決定》要求，各類投資中介服務機構(gòu)必須與政府部門脫鉤，建立公平、公開、公正的投資中介服務市場，并鼓勵各種投資中介服務機構(gòu)采取合伙制、股份制等多種形式進行改組改造。這將改變咨詢機構(gòu)的外部生存環(huán)境，打破綜合性工程咨詢機構(gòu)與政府的制度關(guān)聯(lián)，從根本上解決工程咨詢市場的地區(qū)分割問題，促進工程咨詢機構(gòu)自立自強，成為自主參與市場競爭的平等主體；同時，將推動咨詢機構(gòu)管理體制的改革，建立適合咨詢行業(yè)特點、突出“人本”理念的管理模式，促進工程咨詢機構(gòu)的改制和重組工作。

　　業(yè)務拓展策略面臨調(diào)整

　　咨詢評估是項目全過程咨詢中的一個環(huán)節(jié)，對項目開展全過程咨詢服務是國際慣例，也是國內(nèi)眾多咨詢機構(gòu)業(yè)務發(fā)展的方向。目前，除了項目評估外，許多咨詢機構(gòu)廣泛開展了規(guī)劃咨詢、專題研究、可行性研究、工程設(shè)計、概算審查、招標代理、工程監(jiān)理、項目管理、后評價、決算審查等咨詢業(yè)務，一些綜合性咨詢機構(gòu)的非評估業(yè)務已經(jīng)超過評估業(yè)務。

　　《決定》強調(diào)咨詢中介的獨立地位，并在擬議中投資體制改革的有關(guān)配套文件中，明確規(guī)定承擔項目評估的咨詢機構(gòu)不得承擔該項目的其它相關(guān)咨詢服務，這對于提高咨詢評估的質(zhì)量具有重要作用。因此，咨詢機構(gòu)必須要從業(yè)務模式、管理體制上進行相應的調(diào)整，以符合規(guī)定的要求，這將打破咨詢機構(gòu)的全過程咨詢服務模式。

　　法律責任凸現(xiàn)

　　《決定》明確提出建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責任人的行政和法律責任。進一步完善和堅持科學的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平；特別重大的項目還應實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。這樣一來，原來不太公開的、內(nèi)部的咨詢評估，也將逐步透明化，咨詢機構(gòu)將面臨社會監(jiān)督的壓力，需積極適應。同時，咨詢機構(gòu)必須盡快建立和完善內(nèi)部責任制度，積極提高咨詢評估質(zhì)量，并采取多種措施規(guī)避和化解風險。

　　此外，按照行政許可法的要求，《決定》規(guī)定政府有關(guān)部門要提高辦事效率，增強透明度，明確審批和核準的范圍、內(nèi)容、申報程序和辦理時限，并向社會公布。這樣，項目評估在審批環(huán)節(jié)的時限也需要壓縮，這就要求咨詢機構(gòu)及其咨詢?nèi)藛T改進項目組織管理方式，提高業(yè)務調(diào)度能力和企業(yè)管理水平，實現(xiàn)政府審批和核準項目的要求。

　　強化咨詢機構(gòu)監(jiān)管

　　目前國內(nèi)甲、乙級工程咨詢機構(gòu)有兩三千家，各機構(gòu)水平和能力并不一致。政府將加強投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、招標代理等中介機構(gòu)實行資質(zhì)管理；健全和完善投資中介服務機構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，確立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。如修訂中的《咨詢機構(gòu)資質(zhì)管理辦法》對咨詢機構(gòu)的能力、素質(zhì)提出了新要求，少數(shù)不能達到要求的咨詢機構(gòu)將被清理出局，體現(xiàn)了嚴格控制、規(guī)范管理的精神。同時將加強個人資質(zhì)管理，促進咨詢工程師繼續(xù)教育的開展，從而不斷提高咨詢工程師的素質(zhì)和業(yè)務能力。

　　今年4月，國家注冊咨詢工程師考試的順利進行，為實現(xiàn)個人資質(zhì)管理創(chuàng)造了條件，推動了工程咨詢機構(gòu)人才培養(yǎng)的制度化和規(guī)范化。

　　工程咨詢市場格局被打破

　　隨著投資體制改革的進行，傳統(tǒng)的地區(qū)分割的工程咨詢市場格局將被打破，市場面臨重新洗牌機遇。同時，投資決策科學化、民主化全面落實，新的咨詢業(yè)務將不斷出現(xiàn)，如核準咨詢、項目代建等。

　　對于企業(yè)和金融機構(gòu)而言，過去依賴政府決策把關(guān)，項目出現(xiàn)問題，可以推脫決策責任。在落實決策自主權(quán)后，更迫切需要公正、科學的咨詢服務。

　　對于少數(shù)規(guī)模大、能力強、水平高的咨詢公司而言，則意味著新的市場機會。一方面，只有加大市場開發(fā)力度，緊貼客戶需求，改進咨詢工作方式，提高咨詢服務效率，保障咨詢評估質(zhì)量，才能贏得客戶和市場；另一方面，必須抓住機遇，充分利用市場機會，調(diào)整市場策略，通過合資、合作、收購、兼并等方式，迅速壯大，以贏得市場主動。

　　咨詢機構(gòu)能力和素質(zhì)面臨市場挑戰(zhàn)

　　在政府大幅度減少審批的同時，對于企業(yè)投資的重大項目和限制類項目，政府將從維護社會公共利益的角度進行核準。對核準項目，企業(yè)需要提交項目申請報告，闡述建設(shè)用地、資源條件、節(jié)能和節(jié)水措施、生態(tài)和環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域影響、國民經(jīng)濟評價和社會評價等。政府主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。

　　無論是企業(yè)投資項目申請報告，還是項目核準，都是基于宏觀層面的分析，對企業(yè)和政府而言都是全新的領(lǐng)域，咨詢機構(gòu)應該在其中大有作為。但是，如何編制項目申請報告，怎樣進行項目核準，有關(guān)的程序、方法、內(nèi)容和深度等都需進一步研究，這對習慣了傳統(tǒng)的基于技術(shù)層面分析的評估人員構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，咨詢機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)亟待更新。

　　實行項目代建制

　　投資體制改革要求非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位，從而改變項目建設(shè)管理體制，實現(xiàn)項目管理的專業(yè)化運作，從根本上解決當前投資建設(shè)管理中存在的一些問題。

　　盡管項目管理在一些地方已經(jīng)開展多年，并成為有些咨詢機構(gòu)的主要業(yè)務，但項目代建制仍是一項新的咨詢服務，咨詢機構(gòu)在其中的法律地位亟需明確，與承包商、監(jiān)理單位、項目使用單位的關(guān)系等需要深入研究，項目代建的運作方式、咨詢機構(gòu)如何開展項目代建服務，也值得認真探討；同時，咨詢機構(gòu)的項目管理專業(yè)人員的合同管理、投資控制、進度管理等專業(yè)知識需要補充和更新。

　　規(guī)劃咨詢和后評價業(yè)務需求擴大

　　新一屆政府非常重視規(guī)劃的作用，強調(diào)先規(guī)劃、后立項，這在《決定》中得到了充分的體現(xiàn)。對于基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團，投資建設(shè)核準目錄內(nèi)的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務院或國務院投資主管部門批準后，規(guī)劃中屬于目錄內(nèi)的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續(xù)。

　　政府和企業(yè)將更加注重發(fā)展規(guī)劃的編制，因而規(guī)劃咨詢的市場需求進一步擴大。此外，政府將完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管。通過項目后評價，總結(jié)項目決策和執(zhí)行中的經(jīng)驗和教訓，有效改進決策和項目管理。盡管項目后評價在國內(nèi)已經(jīng)開展10多年，但由于缺乏制度保障，工程咨詢機構(gòu)開展后評價比較艱難。投資體制改革將從制度上保障后評價的正常開展，全面推動項目后評價的開展。

　　面對投資體制改革的嚴峻挑戰(zhàn)，咨詢機構(gòu)必須積極應對。一是深入領(lǐng)會改革內(nèi)容，全面了解改革要求，準確把握改革方向；二是加大機構(gòu)改革力度，努力適應體制轉(zhuǎn)變的新要求，建立面向市場的管理模式，提高市場競爭能力；三是積極開發(fā)新業(yè)務，大力培育新領(lǐng)域，努力開拓新市場；四是圍繞市場需求，不斷改進咨詢服務方式，提高咨詢服務效率；五是加強人才培養(yǎng)，建立適合咨詢業(yè)特點的人才激勵機制，不斷提高咨詢?nèi)藛T的道德素質(zhì)和業(yè)務能力；六是重視咨詢理論建設(shè)，加強評估方法研究，滿足項目核準咨詢和項目代建服務等新業(yè)務的需要；七是強化質(zhì)量責任意識，建立健全質(zhì)量管理體制，全面提高咨詢評估質(zhì)量；八是調(diào)整市場戰(zhàn)略，加強咨詢機構(gòu)間的合作，實現(xiàn)強強聯(lián)合，優(yōu)勢互補。

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