阿木蘭

　　在計劃經濟時期，我國整個社會經濟都被納入到政府的控制之下。社會資源更全部由政府壟斷，壟斷的主要方式就是審批。政府管理著項目、撥款，也管理著企業。投資是政府的事情，每個項目要立項、撥款、建設，都要向上級政府提出報告，經過上級政府及有關部門的層層審批。不經過審批，項目就不能建設。

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　　由于我國的行政管理體制是在計劃經濟時期形成的，在逐步依法行政的過程中政府部門行政執法的問題突出地表現在權力與責任的關系擺不對。國家給予的審批權，成為許多個人收取不當利益的資本。一份報告需要蓋幾十個公章，耗費了大量的人力、物力。地方政府在上級政府所在地設置辦事處，花錢找關系，搞公關。一些個體經濟、私營經濟想搞到項目，更是難上加難。這種投資現實和所有制多元化的現狀形成巨大矛盾。

　　這些問題的解決必須通過立法來解決。上個世紀80年代后期，依法行政作為國家行政管理的一項重要原則確定下來。十四屆三中全會決議中就曾經提出：“逐步建立法人投資和銀行信貸的風險責任。競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，所需貸款由商業銀行自主決定，自負盈虧。用項目登記備案制代替現行的行政審批制，把這方面的投融資活動推向市場，國家用產業政策予以引導。”近期頒布的《國務院關于投資體制改革決定》更是我國依法行政的一個進步。

　　從法律層面看，《決定》的發布，首先體現國家對財產所有權及市場經濟的進一步認識。

　　在經濟體制改革之前，所有制只有全民所有和集體所有，企業都是國家或集體所有的企業。從經濟體制改革開始，國家進行了一系列改革。隨著我國經濟體制改革的深入，市場經濟占主導。所有制形式也不再僅是公有制，多種所有制經濟形式出現。所有制的經濟結構呈現多元化。由開始的國家所有、集體所有，到合作經營、合資經營、租賃、股份制、民營經濟等多種所有制并存。

　　2004年3月14日修改憲法所明確保護的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權利和利益。《決定》的頒布，是基于憲法所規定的不同所有制的這個基礎，并賦予不同所有制經濟更公平、公正的生存條件。

　　修憲之后，保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益被寫入憲法，這就使得政府必須重新審視投資審批。所有制的形式多樣，必然體現在法律所賦予的所有權也發生變化。

　　我國《民法通則》規定“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。企業的自主權是市場經濟的重要內容，而企業的自主權來自于財產的所有權。自主決定投資是財產所有人不可侵犯的權利。也就是說，資產歸誰，誰就可以決定如何使用，投資自主權更是其中的核心環節。不用政府的資金投資，企業或者個人去投資，這就是對財產使用、收益和處分權利的體現。

　　投資不再“審批”意味著企業，特別是民營企業開始擁有自己進行投資的這一基本權利，真正成為市場經濟的主體。投不投資，到哪里投資，投資什么項目，企業有權自己決定。從經濟發展的角度看，市場化經濟，必須有投資的市場化，沒有企業投資的自主權，也就沒有經濟真正的市場化，也就沒有企業真正的活力。市場經濟需要經營自主權，也需要投資自主權。《國務院關于投資體制改革決定》體現的是投資主體的改變，擴大了投資主體的范圍。投資主體的改變，一定會引起投資形式的改變。

　　“誰投資、誰決策、誰收益，誰承擔風險”的原則，會使投資者在投資時，要考慮投資風險，要考慮能否有收益，決策時會有更強的科學性，少出現那些“拍腦袋”項目。當然，企業對投資有了自主權，在市場經濟的運作下，市場性也會更強。難免出現一哄而上，或者出現重復投資等現象，這是在市場化的進程中很難避免的成本。

　　從另一個層面看，新頒布實施的《行政許可法》也對《決定》的頒布產生了巨大影響。

　　“行政許可”，通俗地說就是行政審批，是對外部行政行為的一種規范、一種制約。行政許可是當今世界各國普遍采用的一種行政管理方式。但是，在大多數國家行政審批只是一種輔助方式，使用范圍較小，針對性很強。而在我國，它卻成了無所不包的政府的主要管理方式。我國政府的審批制度形成于高度計劃經濟時代，在一定時期內對保障和促進我國經濟體制改革發揮了重要作用。但是，隨著市場經濟的深入發展，現行行政審批制度的弊端日益地顯露出來，主要問題是審批項目過多過濫，環節繁多，隨意性大。

　　既然對于投資項目的審批本身屬于一種行政許可，那么也就必然要受到《行政許可法》的約束。《行政許可法》第十四條第二款規定“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。”很明顯，《國務院關于投資改革的決定》是這樣一個依照《行政許可法》設定的決定，用以規范我國投資體制中的相關行政許可。

　　《決定》規定，今后對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況，實行核準制和備案制。行政審批的等級一般分為審批、審核、核準和備案等，核準制要求的內容比審批制要簡化得多，對國內企業來說，核準制主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要考慮市場準入、資本項目管理、經濟安全、環保、資源利用等方面進行核準。

　　《決定》在頒布之前，經過了多年的醞釀和調整。最終《決定》選擇了2004年7月這個時間頒布，是伴隨著周邊的法律環境逐漸成熟的過程而最終確定的。《決定》的頒布根源于《憲法》，同時也和相關法律法規相輔相成，如《行政許可法》的頒布。《國務院關于投資體制改革決定》標志著我國投資體制改革在法治化的軌道上開始向縱深推進，其中蘊含著巨大的進步意義。當然，我們也要注意到，過去計劃經濟體制下形成的投資形式有著巨大的慣性，政府人員觀念的改變、行政權力的自律也需要時日。

　　(作者：河北省立法研究會副秘書長，河北省法學協會理事，著名律師)

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