金融二元結(jié)構(gòu)下

　　央行調(diào)控高難度

　　◎曹軍新

　　中國人民銀行南昌中心支行

　　高級經(jīng)濟(jì)師

　　目前，央行對銀行性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)的宏觀調(diào)控變得越來越復(fù)雜和困難的一個現(xiàn)實背景，是在中央——地方分稅制結(jié)構(gòu)下，國有商業(yè)銀行與地方中小金融機(jī)構(gòu)因相應(yīng)的政府分別對其擁有一定比例的所有權(quán)而呈現(xiàn)出“中央—地方的金融二元結(jié)構(gòu)”。

　　改革開放以來，地方政府除了取得一定程度的財政產(chǎn)權(quán)，還通過金融業(yè)的地方分權(quán)與中央政府分割金融租金。所謂金融租金，即政府壟斷金融活動而得到的超過社會平均盈利水平的收益。中央與地方政府在處理與銀行等金融關(guān)系上，大致經(jīng)過了三個階段：地方干預(yù)商業(yè)銀行經(jīng)營和貸款階段、大量自辦投資信托、城市信用社等金融機(jī)構(gòu)階段、自辦發(fā)展城市商業(yè)銀行、整合信托投資公司和國有商業(yè)銀行與地方性銀行上市階段。自此，原先高度集中的貨幣控制權(quán)由地方強(qiáng)有力的參與而出現(xiàn)區(qū)域金融化特征。

　　在當(dāng)前這種二元金融結(jié)構(gòu)格局下，由于各自掌握的資源權(quán)限（包括政府對銀行所有權(quán)、對銀行的政治與行政的管理權(quán)等）程度不同，中央、地方政府參與金融市場，尤其管理和控制銀行性金融機(jī)構(gòu)運行的方式和程度不同，由此對宏觀調(diào)控的影響也相應(yīng)地不同。主要表現(xiàn)在：

　　董事會是銀行治理結(jié)構(gòu)的核心，但隨著國有商業(yè)銀行上市和規(guī)模的擴(kuò)大，工、中、建三家國有商業(yè)銀行由國家獨資變?yōu)?0%至90%控股，在股權(quán)多元化、分散化趨勢下，股東大會權(quán)力旁落，董事會成為公司權(quán)力中心，同時因公司經(jīng)營分工不斷細(xì)化和專業(yè)化，職業(yè)經(jīng)理人地位不斷上升，大股東與中小投資者利益沖突現(xiàn)象遂日益嚴(yán)重，公司內(nèi)部人控制問題越來越突出。董事會變得越來越關(guān)注短期公司股價波動，而忽視宏觀環(huán)境片面追求利潤最大化影響銀行的長期戰(zhàn)略。

　　在經(jīng)濟(jì)內(nèi)外失衡，經(jīng)常項目和資本項目雙順差，流動性偏多的背景下，2003年以來，央行幾乎每個季度都要對銀行實行窗口指導(dǎo)，但隨著央行不再監(jiān)管銀行，道義勸說的力度在下降，如央行幾年來一直提出銀行要均衡放款，而銀行卻始終是年初多放貸、集中放貸，年末少放貸、或無貸。同時，商業(yè)銀行也缺乏一定的社會責(zé)任。從一些分支行的情況看，近年急劇減少和停止對弱勢群體的信貸支持，如小額再就業(yè)貸款和助學(xué)貸款的減少和停頓。

　　自1998年以來，許多地方政府抓住中央整治金融秩序和金融改革的時機(jī)，以注資、重組等方式整合地方性金融機(jī)構(gòu)，參與、控制地方性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，以實現(xiàn)符合本屆政府區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)。

　　隨著地方“金融強(qiáng)省”意識的不斷強(qiáng)化，一些地方不顧客觀發(fā)展規(guī)律而片面求規(guī)模最大化，有些地方“小舢板拼成大船”，重組中小金融機(jī)構(gòu)；有些地方將地方部門資金“偏心”集中到地方金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造條件扶持農(nóng)信社升格為銀行。就在這種地方強(qiáng)大的驅(qū)動以及“行政級別”的激勵下，不少地方中小金融機(jī)構(gòu)甚至無視經(jīng)營風(fēng)險違規(guī)經(jīng)營，如吸存指標(biāo)任務(wù)與員工工資績效掛鉤、高息攬儲等，在信貸投放上，逐步強(qiáng)化經(jīng)營目標(biāo)利潤最大化和短期化。

　　在相當(dāng)一段時期里，中央政府金融管理部門分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣金融政策時要時時考慮支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，其效果受制于地方政府某種政治上的評估。加之近幾年各省（市、區(qū)）紛紛成立金融辦，管理和協(xié)調(diào)其所屬金融和行政轄區(qū)的金融部門，形成區(qū)域金融的行政管理中心，以及地方掌握著各種政治榮譽(yù)的授予權(quán)。因此，中央政府金融管理部門分支機(jī)構(gòu)在執(zhí)行貨幣金融政策時往往存在某種博弈的心態(tài)和行為。尤其隨著央行監(jiān)管職能的分離，中央在區(qū)域金融管理體系的重心出現(xiàn)分散和轉(zhuǎn)移，群龍無首、空心化，形成以金融辦為平臺的區(qū)域貨幣行政控制中心，央行分支機(jī)構(gòu)的實際地位下降，基層央行對其窗口指導(dǎo)的有效性被嚴(yán)重削弱。

　　如何改進(jìn)央行宏觀調(diào)控的外部機(jī)制，筆者今天想在此談一點初步的思索。

　　首先，進(jìn)一步從憲法意義上完善和明確中央政府與地方政府間處理利益沖突的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)中央政府執(zhí)行憲法經(jīng)濟(jì)規(guī)則的權(quán)威性。在更多情況下，地方政府利益及其行為有相當(dāng)多是出于本地區(qū)和集團(tuán)利益而迫使他人不得不承擔(dān)成本的做法。因此，每一輪宏觀調(diào)控必然演變?yōu)橹醒胝�府與各省的艱難協(xié)調(diào)。要協(xié)調(diào)這種利益沖突性的矛盾，就需要依據(jù)憲法進(jìn)一步協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)下的中央與地方政府間的包括人事管理關(guān)系、財政金融關(guān)系、國防與治安關(guān)系和社會保障關(guān)系等在內(nèi)的各種利益關(guān)系，清晰劃分政府間事權(quán)財權(quán)，相應(yīng)建立一系列處理各種利益關(guān)系的規(guī)則和制度，從而為中央政府獨立裁決對立利益和宏觀調(diào)控創(chuàng)造制度性基礎(chǔ)。

　　其次，建立和規(guī)范監(jiān)督機(jī)制。良好的機(jī)制取決于對地方官員的政治和經(jīng)濟(jì)激勵。這要建立和規(guī)范上級政府對下級政府的行政考察和監(jiān)督機(jī)制，包括綜合的政績考核體系，強(qiáng)制性的信息披露和法制上的獎懲制度等人事管理和問責(zé)制度，有助于規(guī)范地方政府行為，遏制其追求只對本選區(qū)負(fù)責(zé)的而對其他地方具有負(fù)外部性的政策和行為。

　　其三，妥善處理黨管干部原則與尊重投資人權(quán)利的關(guān)系。在完善和明確商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)中董事會、高管層、監(jiān)事會、股東和利益相關(guān)人之間的關(guān)系，建立有效的激勵約束機(jī)制和信息披露機(jī)制的同時，加強(qiáng)和完善董事會成員的培訓(xùn)制度和議事規(guī)則，真正把公司的經(jīng)營管理權(quán)交給出資人和出資人代表。設(shè)法逐步形成職業(yè)經(jīng)理人市場和相應(yīng)的制度，以與未來經(jīng)營收益掛鉤的薪酬激勵改變金融企業(yè)內(nèi)“行政級別”的激勵方式，肩負(fù)更大的社會責(zé)任，從而使宏觀經(jīng)濟(jì)運行具有良好的微觀基礎(chǔ)。