中央再提推動PPP模式釋放什么信號？

　　作者：陳益刊

　　低迷的政府和社會資本合作（PPP）模式有望迎來轉(zhuǎn)機，這關(guān)系著十多萬億元PPP項目。

　　4月26日召開的中央財經(jīng)委員會第十一次會議要求，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中在提及強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐保障時稱，要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運營。

　　多位接受第一財經(jīng)采訪的專家表示，此次中央財經(jīng)委會議將基礎(chǔ)設(shè)施提到關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和安全的重要位置，并且少見地要求推動PPP模式來吸引社會資本參與市政設(shè)施投資運營，這體現(xiàn)了中央高度重視社會資本作用，而PPP模式仍是一條“光明正道”，在未來基建投資中將擔(dān)當(dāng)重任。但PPP模式發(fā)展仍然要堅持規(guī)范、透明原則，當(dāng)前仍有不少問題待解決，包括PPP立法、政府履約、社會資本“重建設(shè)、輕運營”等問題，而這些關(guān)系到PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　PPP擔(dān)重任

　　前述會議指出，我國基礎(chǔ)設(shè)施同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應(yīng)，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對保障國家安全，暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，擴(kuò)大內(nèi)需，推動高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。

　　近年受經(jīng)濟(jì)下行尤其是疫情沖擊，地方財政困難，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能僅靠財政投入，更重要的是吸引民營企業(yè)等社會資本參與，其中PPP模式是一個重要途徑。

　　PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府擇優(yōu)選擇社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點的重要改革舉措。

　　2014年起財政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規(guī)模快速攀升，出現(xiàn)“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規(guī)范的PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2017年以來財政部等強化PPP監(jiān)管，清理大量不合規(guī)項目，受地方財力下滑、企業(yè)資金短缺、專項債規(guī)模攀升、嚴(yán)監(jiān)管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項目投資額、簽約落地項目投資額呈現(xiàn)下滑勢頭。

　　根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目中，2020年和2021年兩年入庫PPP項目投資額均出現(xiàn)兩位數(shù)降幅。2014年至今年2月，累計入庫PPP項目10248個、投資額16.3萬億元。其中累計開工建設(shè)項目4884個、投資額7.8萬億元，穩(wěn)投資作用明顯。

　　PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經(jīng)，此次會議提出加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是當(dāng)前穩(wěn)增長需要，更是為國家長遠(yuǎn)發(fā)展打好基礎(chǔ)，這無疑會推動“十四五”基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的超前實施，近期將帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為相關(guān)企業(yè)帶來發(fā)展機遇。會議重提PPP模式比較少見，這從政策層面體現(xiàn)中央政府高度重視社會資本的作用，PPP模式將繼續(xù)在構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系過程中擔(dān)當(dāng)重任。

　　“重提PPP模式，說明PPP還是一條光明大道，后續(xù)會有更多地方力推。”一位從事PPP業(yè)務(wù)的民營企業(yè)家告訴第一財經(jīng)。

　　一位地方財政PPP人士也告訴第一財經(jīng)，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用及成效還是得到中央肯定的，該模式的核心要義就是轉(zhuǎn)變政府職能，引入社會資本建設(shè)的同時，強化基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理，這與新發(fā)展理念一脈相承。

　　此次會議強調(diào)，要適度超前，布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施，同時把握好超前建設(shè)的度。要科學(xué)規(guī)劃，貫徹新發(fā)展理念，立足全生命周期，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施布局，實現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

　　會議還稱，要多輪驅(qū)動，發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注重效益，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算綜合賬，提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益。

　　清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經(jīng)，此次會議推進(jìn)PPP模式強調(diào)了“規(guī)范”和“陽光透明”。近些年財政部、國家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布相關(guān)文件來規(guī)范PPP發(fā)展，2018年以后PPP項目基本做到了規(guī)范，特別是2019年財政部發(fā)文規(guī)范PPP模式發(fā)展后，現(xiàn)在各方都比較理性對待PPP。在透明度方面，目前財政部和發(fā)改委都分別有PPP項目信息公開平臺，加大PPP項目信息公開力度，這方面總體做得比較好。

　　財政部對規(guī)范的PPP項目設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)，比如屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序。項目要建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任等。

　　“上述會議肯定了加大基建投資推進(jìn)PPP模式的必要性，但同時也強調(diào)了必須規(guī)范地發(fā)展PPP。PPP模式只是公共服務(wù)項目建設(shè)的一種模式，有其相應(yīng)的優(yōu)缺點，未來需要規(guī)范和穩(wěn)定地發(fā)展。”中央財經(jīng)大學(xué)溫來成教授告訴第一財經(jīng)。

　　多重問題待解

　　不過當(dāng)前PPP規(guī)范發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)。金永祥認(rèn)為，PPP發(fā)展過程中遇到的各種問題受到了中央的重視，未來在推進(jìn)PPP模式時將得到解決。比如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期論證、基礎(chǔ)設(shè)施的回報機制、社會資本運營能力建設(shè)及專業(yè)化、地方政府的監(jiān)管能力建設(shè)、重建設(shè)輕運營問題、市場化過程中充分競爭和合理競爭問題，以及客觀評價PPP及與其他政策的比較問題等。

　　PPP資金難題被認(rèn)為是當(dāng)前PPP模式發(fā)展面臨的一大難題，這體現(xiàn)在部分地方政府和社會資本都缺錢。

　　由于PPP項目的公益屬性，不少項目因收益不足，無法滿足社會資本合理投資回報，因此在項目運營階段，需要政府付費或者補貼項目可行性缺口。而近年受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費尤其是疫情沖擊，地方財政收入增長乏力，在PPP財政支出責(zé)任占比不得超過10%“紅線”約束下，部分地方政府做PPP項目的空間比較小。而相比復(fù)雜的PPP模式，不少地方更愿意通過發(fā)行專項債來解決基礎(chǔ)設(shè)施資金問題。

　　前述財政人士認(rèn)為，當(dāng)前PPP項目一大問題是政府履約能力。推廣PPP模式希望推動財政資金從之前補貼項目建設(shè)轉(zhuǎn)為補貼項目運營，這旨在提高項目公共服務(wù)水平，提高財政資金效應(yīng)。不過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，在當(dāng)前財政體制下，基層財政困難，沒有持續(xù)的保障能力。

　　上述企業(yè)家也認(rèn)為，一些地方財政收入尤其是土地出讓收入下滑，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨最大的難題是錢從哪里來。

　　此次會議提出，要適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財政投入，更好集中保障國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。

　　另一方面，前些年不少企業(yè)大量資金投入PPP項目，而PPP項目建設(shè)—運營期限長，且投入資金規(guī)模大，在民企融資難、融資貴當(dāng)下，部分企業(yè)尤其是民企沒有增量資金投入PPP項目。

　　不久前央行等出臺的《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展金融服務(wù)的通知》，在加大對有效投資等金融支持力度中，也要求做好民間投資、政府和社會資本合作的金融支持工作。當(dāng)前國家正在推廣的基礎(chǔ)設(shè)施REITs有助于解決PPP項目融資難題。

　　PPP規(guī)范發(fā)展除了資金問題外，由于現(xiàn)行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。

　　王守清表示，一些部委和地方政府對PPP的理解不完全一致，可以成立中央跨部委的PPP中心，來完善細(xì)化PPP相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上啟動PPP立法。

　　為了促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，早在2017年7月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》對外征求意見，但這部備受業(yè)內(nèi)期待的PPP條例尚未出臺。

　　財政部PPP中心主任焦小平曾表示，出臺PPP條例是破除制約PPP改革發(fā)展體制機制障礙的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前急需出臺PPP條例，統(tǒng)一頂層制度設(shè)計，解決歷史遺留下來的分散分治問題，系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境，加強合作各方權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。

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責(zé)任編輯：李桐