工行與農(nóng)行：改革的上中下三策

　　上策是工農(nóng)兩行的統(tǒng)一重組，困難在于容易招致反對(duì)聲浪；中策是分別單一重組，成本較低副作用小；下策參照中行、建行模式，成本巨大并可能喪失政策性職能

　　文｜陸磊(招商銀行高級(jí)研究員、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)金融研究中心兼職研究員)

　　自2003年年底中央向中國(guó)建設(shè)銀行和中國(guó)銀行注資450億美元外匯儲(chǔ)備以后，兩家銀行

的改制和上市工作在穩(wěn)步進(jìn)行中，普遍預(yù)計(jì)這兩家銀行會(huì)先后在2005年和2006年上市。同時(shí)，另外兩家國(guó)有銀行中國(guó)工商銀行與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的改制工作則少有新聞，只在臨近歲末時(shí)傳出中央擬對(duì)工行注資。但在決定工行與農(nóng)行的改革選擇之前，我們應(yīng)對(duì)這兩家銀行與其他國(guó)有銀行的不同之處作一研究，再選擇成本最小的改革方案。

　　國(guó)有銀行承擔(dān)來自各個(gè)層次的政策性義務(wù)，即國(guó)有銀行信貸在各個(gè)層次依然被視同公共品。除非國(guó)有銀行全部改制為純非國(guó)有銀行，否則在信貸公共品需求持續(xù)存在的經(jīng)濟(jì)背景下，治理結(jié)構(gòu)也很難優(yōu)化。

　　四家銀行各有千秋

　　四家銀行普遍存在通縮時(shí)期的信貸增量明顯高于通脹時(shí)期的特點(diǎn)，但各行信貸波動(dòng)存在結(jié)構(gòu)性差別。農(nóng)行的信貸增幅最為穩(wěn)定，這與其執(zhí)行中央結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，支持三農(nóng)有關(guān)。工行信貸增幅在通縮和通脹時(shí)期的差別最大，這與其貫徹中央銀行貨幣信貸總量調(diào)控政策有關(guān)——通縮時(shí)多放貸款，通脹時(shí)壓縮信貸。而中行和建行盡管同樣具有反周期特征，但與其他商業(yè)銀行已經(jīng)逐步趨同。這表明，工行、農(nóng)行比中行、建行更多地扮演了信貸“公共品”提供者的角色，這意味著工行和農(nóng)行為此承擔(dān)了較大的成本。

　　僅以扶貧為例。僅2003年當(dāng)年，農(nóng)行發(fā)放扶貧貸款287億元，占全國(guó)扶貧開發(fā)資金的72%，覆蓋全國(guó)592個(gè)國(guó)定和省定貧困縣，但是，當(dāng)年扶貧到戶不良貸款率已經(jīng)達(dá)到60%。到2004年上半年，農(nóng)行扶貧貸款余額已近1000億元。

　　那么，是國(guó)有銀行貸款的“免費(fèi)”性質(zhì)造就了大量免費(fèi)搭車者，還是中國(guó)需要某種信貸“公共品”？事實(shí)上，中國(guó)客觀需要某種形式的信貸公共品，但是公共品的提供者不能過多，公共品提供范圍也不能過濫，否則必然出現(xiàn)無法區(qū)分客觀信貸政策和主觀道德風(fēng)險(xiǎn)在不良貸款形成中的各自效應(yīng)，也就無法形成真正的激勵(lì)。但是，如果希望國(guó)有銀行提高效率，則必須杜絕政策性義務(wù)；如果希望其承擔(dān)政策性義務(wù)，則不能指望其高效率經(jīng)營(yíng)。其推論是，一旦實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)改革，則從中央到地方必然陷入自身設(shè)計(jì)的尷尬“陷阱”：真改革會(huì)喪失目前游刃有余的政策工具，那么替代手段何在？假改革則不僅葬送了法人治理結(jié)構(gòu)的“光輝”前景，且將導(dǎo)致從銀行投資者、經(jīng)營(yíng)者乃至存款人全面的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　目前，銀行體系是貨幣傳導(dǎo)的惟一渠道，國(guó)有銀行在銀行業(yè)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，因而國(guó)有銀行是中央—地方博弈的中樞，誰掌控了國(guó)有銀行及其分支機(jī)構(gòu)，誰就掌控了最終資源配置權(quán)。一旦中央喪失對(duì)工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行這兩家具備高度政策調(diào)控職能的國(guó)有銀行的控制權(quán)，也許就最終喪失了對(duì)貨幣信貸的控制權(quán)，也就喪失了對(duì)通貨膨脹、地區(qū)差別的調(diào)節(jié)權(quán)。

　　另外，考慮到各銀行資產(chǎn)、不良貸款總額和撥備差異，各行資本缺口存在較大不同， 450億美元(3735億元人民幣)注資可基本滿足中國(guó)銀行和建設(shè)銀行的資本金需求，但遠(yuǎn)不能滿足工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行超過1萬億元的資本缺口。這將使改革陷入兩難境地：如果不給工農(nóng)兩行注資，則改革顯失公平；如果注資，就必須面臨瞬間高通脹風(fēng)險(xiǎn)；如果力求在通縮時(shí)期注資，一方面需要等待時(shí)機(jī)，另一方面工農(nóng)兩行的歷史包袱將隨時(shí)間推移而越發(fā)沉重。

　　因此，工農(nóng)兩行的改革也許不能按照單純的商業(yè)化模式進(jìn)行。在此，本文提出三種可能的工行和農(nóng)行改革模式。

　　上策:工、農(nóng)兩行統(tǒng)一重組

　　上策是工農(nóng)兩行的統(tǒng)一重組：對(duì)工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行綜合的、一攬子政策性重組，以此建立單一的“中國(guó)國(guó)民銀行”，承擔(dān)全部政策性業(yè)務(wù)和今后可能出現(xiàn)的新政策性安排，可允許其在銀行間市場(chǎng)發(fā)行政策性金融債券，同時(shí)保留其商業(yè)銀行的存貸款業(yè)務(wù)，所有業(yè)務(wù)接受監(jiān)管部門和國(guó)家審計(jì)部門的監(jiān)督檢查；同時(shí)作為平準(zhǔn)本外幣波動(dòng)的市場(chǎng)力量，承擔(dān)銀行間債券、同業(yè)拆借和外匯市場(chǎng)的做市商職能。這一部署存在兩個(gè)基本理由：首先，中國(guó)當(dāng)前需要國(guó)有銀行，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與公平職能；其次，中國(guó)不需要太多的國(guó)有銀行，否則必然出現(xiàn)高的道德風(fēng)險(xiǎn)。困難在于這一改革思路容易招致國(guó)有銀行自身和其他金融機(jī)構(gòu)的反對(duì)。

　　中策：兩行單一重組

　　中策是分別對(duì)工行和農(nóng)行進(jìn)行因地制宜重組。僅以農(nóng)行為例，必須同時(shí)進(jìn)行橫跨農(nóng)村金融和國(guó)有商業(yè)銀行改革兩大范疇，但是，這兩大范疇在農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部必須平行而不能存在交叉，否則必然依舊延續(xù)當(dāng)前的信號(hào)混亂狀態(tài)。

　　農(nóng)業(yè)銀行改革實(shí)際上可以同時(shí)按兩條主線進(jìn)行。一是與農(nóng)發(fā)行、信用社共同推進(jìn)的農(nóng)村金融體制改革，以此規(guī)避農(nóng)村金融、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩所帶來的社會(huì)成本。二是把非農(nóng)業(yè)務(wù)部分剝離，參照其他國(guó)有銀行進(jìn)行的國(guó)有商業(yè)銀行股份制改革。以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融改革目標(biāo)和國(guó)有銀行改革目標(biāo)的分別實(shí)現(xiàn)。

　　整體改制還是拆分改制一直是國(guó)有銀行改革中的一個(gè)爭(zhēng)論重點(diǎn)，主要考慮的難點(diǎn)有二：一是國(guó)有銀行一般規(guī)模巨大，資本市場(chǎng)是否能承受是無法準(zhǔn)確估算的；二是按行政區(qū)劃設(shè)置的國(guó)有銀行分行間差異性也較大，單一改制存在政策是否能適應(yīng)所有地區(qū)需要的問題。如果說，中國(guó)銀行和建設(shè)銀行畢竟主要從事城市地區(qū)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，規(guī)模相對(duì)小、城市間差距亦不明顯，因而可以整體改制的化，農(nóng)業(yè)銀行改革卻不同。

　　對(duì)農(nóng)行的調(diào)查研究表明，農(nóng)行各地分行的經(jīng)營(yíng)模式存在很大差異：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，出現(xiàn)了純城市化的商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)并舉的商業(yè)銀行兩種形式；這說明在發(fā)達(dá)地區(qū)，是否保留涉農(nóng)貸款是不確定的；二是在中部農(nóng)業(yè)大省，存在逐步脫離農(nóng)業(yè)信貸的分行和堅(jiān)持農(nóng)業(yè)信貸的專業(yè)銀行兩種模式，這同樣說明即使在以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)具備一定競(jìng)爭(zhēng)力的相同背景下，是否發(fā)展支農(nóng)貸款同樣是不確定的；三是在西部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，既有向重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)的分行，也有向小額信貸發(fā)展的分行，同樣存在兩條道路和兩種前途。

　　因此，農(nóng)行整體改制基本上不存在可操作性。但是無論在哪一類區(qū)域，都存在積極涉農(nóng)型分行和積極脫農(nóng)型分行，因此拆分模式相對(duì)比較簡(jiǎn)便：不按地區(qū)拆分，而只須按照“農(nóng)業(yè)信貸銀行”和“股份制農(nóng)業(yè)銀行”拆分即可。具體的，在一個(gè)省份內(nèi)可以有兩家一級(jí)分行——從事農(nóng)業(yè)信貸的專業(yè)性國(guó)有獨(dú)資銀行和從事非農(nóng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的股份制商業(yè)銀行。

　　這也使對(duì)農(nóng)行注資的成本更低一些。考慮農(nóng)行高達(dá)25%以上的不良貸款率和35000億元以上的總資產(chǎn)所需要8%的資本充足率，一次性實(shí)現(xiàn)不良貸款率在8%以下，資本充足率達(dá)到8%以上，至少需要5700億元左右的注資，大約為700億美元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)銀行和建設(shè)銀行改制的注資總和。

　　但是，如果實(shí)行拆分模式，所需資本金注入規(guī)模可以大幅度降低。根據(jù)農(nóng)業(yè)銀行副行長(zhǎng)張?jiān)圃谵r(nóng)業(yè)銀行農(nóng)業(yè)信貸工作會(huì)議上的講話披露，按照農(nóng)業(yè)信貸與非農(nóng)金融“四六開”計(jì)算，分拆后農(nóng)業(yè)信貸銀行規(guī)模在11000億元左右，商業(yè)化農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司規(guī)模在16000億元左右。即使按照不良資產(chǎn)1：1分拆，兩家機(jī)構(gòu)大約各自為3200億元不良貸款。要實(shí)現(xiàn)資本充足率8%以上，不良貸款率8%以下，則需要注資2800億元。這里需要關(guān)注的是改制后的農(nóng)業(yè)信貸銀行，其信貸規(guī)模11000億元，總資產(chǎn)14000億元，不良貸款率29%，資本充足率4.3%。其不良貸款可優(yōu)先由

　　下策：兩行改革參照中、建模式

　　最后，工行與農(nóng)行改革的下策就是參照中行和建行模式進(jìn)行，按照注資——?jiǎng)冸x不良貸款——股份制改造和上市的步驟進(jìn)行。恰如上文所論證的，注資額度非國(guó)家所能承擔(dān)；如果國(guó)有控股則成國(guó)有獨(dú)資銀行，并未改變其治理結(jié)構(gòu)；而且改革可能喪失銀行現(xiàn)實(shí)具備的政策性職能。因此是下策。

　　綜合對(duì)比以上方案，中策既不影響國(guó)有銀行既得利益，又能夠保證漸進(jìn)改革國(guó)有銀行體制，還能實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)在一定程度上的保留，實(shí)現(xiàn)可能性最大，難度也最小。

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