作者： 杜川

　　“目前，全國所有存款類金融機構都已加入存款保險，能為99%以上存款人提供全額保障?！敝袊嗣胥y行行長易綱日前在國新辦新聞發布會上表示。這讓存款保險話題再次成為熱點。

　　2015年，我國歷時22年，建立存款保險制度，但以存款保險機構為專業化處置主體的市場化、法治化的金融風險處置機制仍未完全建立，常態化的風險處置也難以完全落地。

　　今年兩會期間，多位代表委員就完善存款保險制度提出建議。他們認為，目前我國存款保險制度面臨法律支持不足等多個問題。應在多個金融法律修訂中統籌完善存款保險制度，明確存款保險機構風險處置部門的定位，并建立存款保險基金的后備融資機制等。

　　法律支持不足

　　“出錢的人不主事，主事的人花別人的錢不心疼，花錢的人難問責?！痹诖婵畋ｋU制度建立前，我國金融風險處置主要由行政主導，存在明顯弊端，弊端之一便是由不承擔處置成本的機構開展處置，無法形成激勵相容的機制。

　　2015年，存款保險制度建立，其初衷和目的就是革除行政處置弊端，借鑒國際通行的金融風險處置做法，通過存款保險真正建立市場化、法治化的金融風險處置機制，實現金融機構常態化的風險處置，并有序進行市場退出。

　　自2015年《存款保險條例》施行以來，我國存款保險制度在保護存款人利益、維護金融穩定等方面發揮了積極作用，并在成功處置包商銀行、遼寧中小銀行等多家銀行風險中發揮了重要作用。

　　不過，由于《存款保險條例》法律位階較低，內容較為原則，我國存款保險制度面臨法律支持不足等多個問題。

　　全國人大代表，人民銀行武漢分行黨委書記、行長林建華認為，《存款保險條例》法律位階與其作為金融安全網三大支柱之一的地位不匹配。

　　根據國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會發布的《有效存款保險制度核心原則》，存款保險制度與中央銀行最后貸款人職能、審慎監管共同構成金融安全網三大支柱。

　　根據我國《立法法》第八條、第九條的規定，對于金融的基本制度，應當通過法律形式進行規定。從國際經驗來看，在建立存款保險制度的經濟體，大多通過專門立法對存款保險制度作出規定。

　　全國人大代表、人民銀行沈陽分行黨委書記、行長付喜國表示，目前，我國存款保險制度的法律體系并不完善，僅《存款保險條例》對存款保險制度作出原則性規定，正在制定或修訂中的《金融穩定法》《人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《企業破產法》，雖有部分條款涉及存款保險制度，但對存款保險職能定位仍需進一步明確并完善，從而以有效的法律供給，推動存款保險在化解處置金融風險方面更好發揮應有作用。

　　林建華也表示，目前，我國提供《人民銀行法》和《銀行業監督管理法》對相應的兩大支柱職能進行明確規定，但存款保險只有《存款保險條例》對其進行規定，其法律位階和法律效力較低，不利于存款保險制度作用的充分發揮。另一方面，《存款保險條例》內容較為原則，難以為存款保險職能發揮提供充分的法律保障。目前，《存款保險條例》總共23條，對存款保險制度及存款保險機構在金融安全網中的定位沒有進行準確全面的界定，缺乏對存款保險基金融資機制的規定，對存款保險風險警示、早期糾正的啟動條件、措施和法律后果的規定不夠具體，對存款保險作為風險處置部門的定位及處置角色、措施的規定不夠清晰、完整。

　　2018年以來，防范化解重大金融風險攻堅戰取得重要階段性成果。與此同時，以存保機構為專業化處置主體的市場化、法治化金融風險處置機制仍未完全建立，常態化的風險處置也難以完全落地，《金融穩定法》和《銀行業監督管理法》等重要金融立法存在較為濃厚的行政處置色彩。

　　全國人大代表、中原銀行董事長徐諾金認為，相關法律將風險處置的職責、措施、工具都賦予了金融管理主體，而對本該作為專業化處置主體、強化其處置職責的存保機構進行模糊化處理，將其由處置主體降為處置平臺，和行業保障基金管理機構并列，并且僅重點強調其出資責任，卻未具體規定存保機構的處置措施。這容易導致我國存款保險制度成為只出錢而不負責風險處置的“付款箱”，存款保險建立健全市場化、法治化、常態化風險處置機制的使命將受到影響。

　　明確處置部門定位

　　目前正值重要金融法律制定和修訂的關鍵時期，也是我國防范化解金融風險尤其是銀行業金融風險的重要時期。

　　綜合多位代表委員的建議來看，他們認為，應以《金融穩定法》為綱，在《商業銀行法》《人民銀行法》《銀行業監督管理法》《企業破產法》等修訂中統籌完善存款保險制度，明確存款保險機構風險處置部門的定位，建立存款保險基金的后備融資機制等，協調解決制約存款保險制度作用發揮的痛點和難點，構建科學有效的金融風險處置機制。

　　付喜國建議，在《金融穩定法》中明確存款保險機構風險處置部門的定位，賦予其相應處置角色和處置措施。

　　具體而言，一是將風險處置措施、配套措施和司法銜接等的實施主體由金融管理部門修改為處置部門，從而賦予存款保險機構與金融管理部門同樣的處置措施。二是明確使用存款保險基金進行風險處置的，應當由存款保險機構擔任接管組織或實施清算，從而賦予存款保險機構相應的處置角色，真正實現權責利對等。三是明確存款保險機構參加金融監管信息共享機制和跨境金融風險處置合作機制，即明確存款保險機構可以與人民銀行及其他統籌協調機制成員單位共享信息，而非僅根據需要獲取部分信息；明確國務院金融管理部門、存款保險機構和省級政府應當及時互相通報發現的金融風險隱患；明確存款保險機構參加跨境金融風險處置合作機制。四是建議強化存款保險機構的建議啟動處置和查處權，增加“非糾正即處置”安排。明確對于存款保險機構的建議，國務院金融管理部門應當積極采納，或是應當自收到建議之日起三十日內予以回復。明確資本根本不足的投保機構，經采取早期糾正措施，在規定時限內仍不能達到風險化解要求的，應當采取接管、撤銷和破產等方式進行處置。五是建議將存款保險機構和行業保障基金管理機構的職責區分表述。

　　此外，付喜國還提出，將《存款保險條例》升格為《存款保險法》，系統規范存款保險制度；協調好《人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》的關系，從不同視角完善存款保險制度；在《企業破產法》中做好存款保險制度與司法破產之間的銜接等建議。

　　林建華則認為，需要從五個方面系統完善我國存款保險法律制度。包括：明確規定存款保險制度在金融穩定中的定位；建立存款保險基金的后備融資機制；完善存款保險機構風險監測職責；完善存款保險機構風險警示和早期糾正職責；健全存款保險框架下的市場化法治化專業化金融風險處置機制。明確存款保險機構在金融風險處置中作為處置部門的定位，作為接管組織、清算組織、破產管理人的角色，并明確使用存款保險基金的，應當由存款保險機構擔任上述處置角色。

　　徐諾金建議，建立以存保機構為處置主體的常規個案金融風險處置機制，實現常規個案金融風險常態化處置。他還提出建立由金融委決策、央行牽頭、存保機構為主要的具體操作機構的系統性金融風險處置機制，實現系統性金融風險有序應對處置。另外，完善風險處置觸發機制，實現風險防范化解與處置機制的有序銜接；以及在《金融穩定法》中統籌考慮我國金融風險處置的需要和特點，建立以存保機構為專業化處置主體的市場化、法治化、常態化金融風險處置機制。

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責任編輯：張文