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□本報記者 馬昌博
2006年11月的最后一天，全國房地產市場宏觀調控部際聯席會議發布了《關于各地區貫徹落實房地產市場調控政策情況的通報》。
這是由建設部牽頭的聯席會議首次就宏觀調控的效果進行表態。“能出臺這樣的通報
，很不容易。”建設部一位人士對本報記者說。
連續四年，沒有任何一個產業能引起中國各界的如此關注；也是連續四年，沒有任何一個產業引得中央政府出臺如此多的調控政策。
2003：“早產”的央行121文件？
2003年，房地產宏觀調控初顯之年，央行“121號文”和國務院“18號文”“一冷一熱”的客觀效果，從一開始就反映了中國房地產調控的諸多現實。
當年6月5日，中國人民銀行發布《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》(簡稱央行“121號文”)，這被認為是中國新一輪房地產熱啟動之后，中央部委的“第一瓢冷水”。
此前，沿襲了40年的住房實物分配制度已于1998年終止，房地產市場勃興。然而5年后，央行對房地產業起了警惕之心。據起草“121文件”的關鍵人物、時任中國人民銀行貨幣政策司司長戴根有在2004年離任后透露說，2002年10月，在人民銀行的一個座談會上他就做出了“部分地區房地產出現過熱”的判斷。
當時的依據一是房地產投資增長明顯高于銷售的增長，第二是商品房空置面積明顯增長，而且增長幅度非常高。
房地產企業和購房者都大量占有銀行貸款，“央行擔心，一旦房地產市場出了問題，這些貸款收不回來怎么辦？”北京師范大學房地產研究中心主任董藩說。
“121文件”規定：房地產開發企業申請銀行貸款，其自有資金應不低于開發項目總投資的30%；且商業銀行只能對購買主體結構已封頂住房的個人發放個人住房貸款。
這被形容為是開發商的“晴天霹靂”——許多房地產開發公司將面臨資金鏈斷裂的問題，房地產商的反對和游說隨后也異常激烈，“包括一些地方商業銀行從本身利潤的角度，也不太想執行央行的做法。”董藩說。
而就在“121文件”出臺前一個月，國務院相關領導主持會議，聽取了有關一個通知的情況匯報。3個多月后的8月，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》“國18號文”出臺。這個文件首次明確，房地產已成為支柱產業。
第2天，建設部在北京召開“全國房地產工作會議”。時任建設部房地產司司長謝家瑾說，“文件的核心精神總的來講是搞活房地產市場”。
開發商歡欣鼓舞，認為這是對“121文件”的“修正”，比如“國18號文”規定：對符合條件的房地產開發企業和房地產項目，要繼續加大信貸支持力度。
“‘國18號文’是以國務院的名義給房地產業吃了個定心丸。”董藩說，“一定意義上對央行的前期政策做了些修整。”
但另一位房地產資深人士認為，不能說“國18號文”是針對“121文件”，“它在‘121文件’出臺前就已經醞釀，但兩個文件的反響確實不同。”因此，當開發商們認為它們有矛盾之處時，戴根有和建設部一位副部長都予以了否認。
或許是因為“國18號文”被誤讀，“121號文”最終未能很好執行，已易任央行征信管理局局長的戴根有在2004年10月份的一個演講中也承認“執行得還不怎么樣”，“各位好自為之，最后造成風險自己背著吧”。
數據顯示，2003年房地產開發投資資金來源中銀行貸款占28.89%，同比增長67.5%。“121文”的出臺，似乎像是一個“早產”的孤立事件。
2004：土地調控全面升溫
2004年是宏觀調控力度迅速加大的開始，從“8•31大限”到央行加息，在土地和信貸兩個閘門間，房地產業走過了第一個“政策年”。
3月，國土資源部、監察部聯合下發通知，規定8月31日后不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權，必須以“招拍掛”方式出讓。業內稱之為“8•31大限”。
飽受詬病的“協議土地”政策被終結，有關專家估算，在土地出讓協議制時期，由于管理不規范，每年國有土地收益流失至少在100億元以上。董藩曾問一位開發商，協議出讓與實行公開招標價格懸殊究竟有多大，對方說一般相差4到6倍。
不過令人意外的是，地方政府很快便嘗到了新政策的甜頭，經過“招拍掛”催高地價之后，地方政府整體獲利，土地收入作為地方政府第二財政的作用更加明顯，“土地收入的大增，加大了地方政府真正執行中央政府房地產調控政策的難度。”董藩說。
一個月后，國務院通知，水泥、電解鋁、房地產開發項目(不含經濟適用房項目)資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。
相比“121文”，此次國務院的通知并非針對房地產一個行業，但它對房地產開發商的資本金要求高得多——“121文件”中，對開發商自有資金的要求也只是30%。
隨后的10月29日，央行在9年后首次加息。
有意味的是，也是10月，建設部政策研究中心課題組發布了一份專題報告，稱“中國房地產金融危機尚無跡象”。
“招拍掛”后土地價格的全面上漲，為地產商提高房價提供了理由——“地荒論”開始流行，政府和開發商在土地供應上的意見更加相左，政府稱開發商囤積土地，而開發商則認為政府收緊“地根”導致房價上漲。
嚴格的土地政策和降低房價漲幅之間的矛盾開始凸顯，“兩個政策的碰撞肯定是有的。”中國房協原秘書長顧云昌對本報記者說，“比如8•31大限之后，由于種種原因，對比2003年，北京2004年的土地開發量下降了30%，而2005年較2004年又下降了40%。土地開發量明顯下降，而北京的需求很旺盛，必然導致了房價增長過快。”
2005：房價“調控升級”
2004年的一系列政策規范了土地交易秩序，但房價在這一年迅速上漲。
“到2004年底的時候，房價的形勢已經很緊張了，各方都在琢磨這個事。”董藩說。
決策層已經決定“調控升級”，3月份的《政府工作報告》中第一次明確提出抑制高房價，此時房價已在狂奔，據國家統計局統計，當年一季度，全國房價上漲19.1%。
隨后，一份名為《關于切實穩定住房價格的通知》的文件在3月26日發出，被稱為“國八條”。文件清晰傳達了對房價上漲過快的憂慮，“住房價格上漲過快直接影響城鎮居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會穩定，甚至影響整個國民經濟的健康運行”。
董藩說，文件要求“省級人民政府對本地區穩定住房價格工作負總責……對住房價格上漲過快，控制措施不力，要追究有關責任人的責任。”威懾性措施開始登臺。
地產商們再一次發起了游說，但決策層決心已定。
隨后的一段時間成為政策密集期。建設部等7部委出臺通知，要求“保證中小套型住房供應”、“打擊炒地”、“期房禁止轉讓”，房地產調控政策日益細化。
“國八條的核心就是要壓制‘虛火’，主要以長三角為重點。”中國房協原秘書長顧云昌說。
國家稅務總局等下發通知，規定從6月1日起，個人將購買不足2年的住房對外銷售的，應全額征收營業稅，以壓制投機炒作。
“連續的調控政策使得市場開始出現觀望情緒，或者說低迷。”董藩說。
在此情況下，建設部官員6月初接受《人民日報》專訪，說宏觀調控并不是要“打壓房價”。建設部一位副部長7月再次表示，下半年不會再出臺更嚴厲的調控政策。
但10月，國家稅務總局一紙“二手房交易必須交納個人所得稅”的通知橫空出世。而此前，建設部那位副部長表示，此做法目前只是個別地方的試點。
在2005年排山倒海般的調控政策下， 2005年70個大中城市房屋價格漲幅為7.6%。
2006：宏觀調控“微觀化”
在2006里，調控的步伐更是一波緊似一波。而也是在這一年，依然上漲的房價進一步成為全社會議論的焦點。
2005年增長放緩的房價在2006年初出現反彈，尤以北京為重，該市發布的一個數據說，2006年1-2月，北京商品住宅預售交易平均價格同比上漲17.3%。
普遍的看法是，這是在去年宏觀調控的形勢下，人們的觀望情緒使得一些購買需求延遲到今年，和新增需求加在一起推動了房價的上漲。
與觀望所形成的需求疊加相比，供給卻在下降，以北京為例，2004年全部新增供應上市套數29萬套左右，而2005年僅為22萬套左右。
反彈的房價引起廣泛重視。國務院總理溫家寶在5月17日主持國務院常務會議，提出了促進房地產業健康發展的六項措施(簡稱“國六條”)，房地產調控帷幕再次拉開。12天后，史無前例的“9部委15條”出臺，對“國六條”進一步細化。引人注意的是，監察部赫然名列其中。
“9部委15條”的一個突出特點是，在土地供給無法大增的情況下，試圖從調整住房供應結構入手，在套型面積、小戶型所占比率、新房首付款等方面作出量化規定。其重點是套型建筑面積90平方米以下住房須占開發建設總面積70%以上。
“我們要控制投資增長過快，但控制房地產投資就會使得供應減少，為解決這個問題，我們要求多供應小戶型以增加套數緩解矛盾。”建設部政策研究中心副主任秦虹對本報記者說，“當然因為小戶型的政策有一個過程，規劃剛開始，今年還不顯現，但是明后年就應該能顯現出來了。”
也有學者對此有不同意見。“小戶型主要應該是二手房市場提供，而不是新建商品房。”上海社會科學院房地產業研究中心學術部主任陳則明說，“但現在的一個問題是，二手房稅太高，阻礙了二手房市場功能的發揮。”
“我也認為應該降低流通領域的稅收，市場的流通越發達越有利于二手房市場的發育。”顧云昌說。
土地政策依然嚴厲。“嚴格的控制土地方向是對的，但如果控制不當，會造成土地供應不夠了，這個節奏很難把握。”顧說。
2006年，九部委組成的調控大軍在6個月中，出臺了不下13個房地產調控政策，囊括了住房結構、土地管理、稅收、信貸、反腐敗等各個環節，幾乎已發動起所有相關部委。
“各部門的配合需要進一步協調，”董藩說，“財政部和國稅總局掌握著稅收政策，央行和銀監會掌握著金融政策，后來又授予國土資源部土地調控職能。相對它們來說，建設部作為主管部門雖然起牽頭作用，但它只有行業管理職能，沒有太多的調控手段。”
“要更多采用經濟手段來調控市場，而不是行政手段，行政手段老把部委綁到一起，各出各的政策，可能不是很順暢。”
而建設部政策研究中心副主任秦虹則積極評價，“在這次宏觀調控中，政府采用多種手段，有效控制了各地的拆遷規模，減少了對住房的剛性需求，也有效抑制了投機炒房行為，使一度炒房盛行的局部市場趨于平穩，控制了這種勢頭的蔓延，使房地產業平穩順利地度過了2006年。”
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