部門(mén)利益 中國(guó)立法不能承受之重

　　本刊記者 陳杰人 北京報(bào)道

　　短時(shí)間內(nèi)，部門(mén)利益和行業(yè)利益對(duì)中國(guó)立法的不良影響恐難根除。

　　2月底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新華社披露，31件法律草案被列入人大常委會(huì)2005年立法計(jì)劃，其中包括證券法修訂案、反壟斷法、企業(yè)破產(chǎn)法和物權(quán)法等法律草案。

　　“這些法律草案，相當(dāng)一部分是由相關(guān)政府部門(mén)或行業(yè)利益集團(tuán)起草的，和往常一樣，它們勢(shì)必帶著濃厚的部門(mén)利益或行業(yè)利益。”清華大學(xué)一位法學(xué)教授以《反壟斷法》的制訂為例說(shuō)，正是因?yàn)檎�府有關(guān)部門(mén)或大型壟斷性行業(yè)在法律的起草過(guò)程中不自覺(jué)地帶入了自己的部門(mén)利益，才使得一些原本早就頒布的法律到現(xiàn)在還遲遲不能出臺(tái)。

　　事實(shí)與這位學(xué)者的批評(píng)似乎相近。不僅是反壟斷法，還包括破產(chǎn)法、公務(wù)員法、治安管理處罰法、證券法等不少法律草案在內(nèi)，這些草案大都由國(guó)務(wù)院法制辦先行委托某一政府部門(mén)行使起草權(quán)，一些能夠體現(xiàn)這個(gè)部門(mén)利益的條文就自然寫(xiě)進(jìn)了法律草案。

　　剛剛當(dāng)選全國(guó)十杰青年法學(xué)家的中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為，部門(mén)利益和行業(yè)滲透到中國(guó)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，已經(jīng)成了中國(guó)立法不能承受之重。

　　一位長(zhǎng)期參與全國(guó)性立法工作的人大機(jī)關(guān)官員告訴《法人》，根據(jù)慣例，平常由國(guó)務(wù)院管轄的業(yè)務(wù)部門(mén)相關(guān)法，就由國(guó)務(wù)院法制辦委托這些部門(mén)或行業(yè)利益群體起草法律草案，然后經(jīng)一定修改后提交給有權(quán)制定法律的機(jī)關(guān)——通常是人大常委會(huì)——予以審議。

　　“因?yàn)榉�律草案是一個(gè)行業(yè)或者部門(mén)起草的，他們的工作人員熟悉其中的關(guān)鍵立法環(huán)節(jié)，通常，只要上了草案的規(guī)定，多半會(huì)通過(guò)，這也是中國(guó)的部門(mén)利益和行業(yè)利益能在立法過(guò)程中謀私的奧妙。”這位官員說(shuō)。

　　對(duì)于部門(mén)利益通過(guò)立法謀私的現(xiàn)象，十屆全國(guó)人大代表、中共湖北省委常委蘇曉云就提出了尖銳的批評(píng)：

　　“立法要體現(xiàn)公平、公正、統(tǒng)一的原則。我們制定的一些法律為什么執(zhí)行不好？一個(gè)重要原因是摻雜了部門(mén)利益。有的法律在出臺(tái)時(shí)，先由部門(mén)協(xié)調(diào)，擬定草案，然后再送人大審議。為了爭(zhēng)取通過(guò)，有的部門(mén)用盡心思。這樣的法律，不是站在全局利益，首先維護(hù)的是部門(mén)利益。有的法律雖然制定出來(lái)了，但在執(zhí)行過(guò)程中難以平衡部門(mén)利益，老是扯皮。還有的法律遲遲制定不出來(lái)，問(wèn)題也是出在這上面。”

　　蘇曉云的話(huà)，其實(shí)不僅指出了部門(mén)利益謀私的產(chǎn)生經(jīng)過(guò)，更是一語(yǔ)道破了危害。對(duì)此，湖北省的另一位全國(guó)人大代表張炳惠說(shuō)：“要做到法律面前人人平等，就必須規(guī)范立法行為。立法時(shí)要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕群眾負(fù)擔(dān)、保護(hù)廣大群眾利益為出發(fā)點(diǎn)。”

　　針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，在2004年全國(guó)人民代表大會(huì)制度建立50周年之際，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的負(fù)責(zé)人接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，在今后的立法工作中要“正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系”。

　　這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，立法一定要防止部門(mén)利益法制化的傾向，真正做到以人為本、立法為民。對(duì)于行政管理方面的法律草案，要特別注意正確處理行使公權(quán)力與保護(hù)公民私權(quán)利的關(guān)系、行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的關(guān)系，既要注意給予行政機(jī)關(guān)必要的手段，以確保行政權(quán)力依法有效行使，又要注意對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保公民權(quán)利不受侵害。

　　有學(xué)者分析了部門(mén)利益不適當(dāng)影響立法的原因，一是受部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)，立法宗旨不夠端正。按照慣例我國(guó)的行政法規(guī)、規(guī)章通常都是由相關(guān)的政府主管部門(mén)主持起草，這種立法慣例實(shí)際上為某些行政機(jī)關(guān)利用立法謀取本部門(mén)利益提供了可乘之機(jī)。

　　二是現(xiàn)行立法體制不十分完善。在“一元多層次”的立法體制下，立法主體較多，法出多門(mén)，客觀(guān)上為部門(mén)利益的行政立法創(chuàng)造了一定的條件。

　　三是行政立法的程序規(guī)定不健全。我國(guó)目前尚無(wú)《行政程序法》，除了國(guó)務(wù)院制定了一個(gè)《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》對(duì)行政法規(guī)的制定程序有所規(guī)定外，對(duì)部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章的制定程序都未作規(guī)定。

　　四是對(duì)行政立法缺少有力的監(jiān)控機(jī)制。在我國(guó)現(xiàn)行的立法體制中，對(duì)行政立法的監(jiān)控規(guī)定不是很完善，不論是事前的監(jiān)督，還是事后的監(jiān)督，具體的監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)督措施甚至監(jiān)督程序無(wú)法落實(shí)，從而使得帶有部門(mén)利益傾向的行政立法紛紛出臺(tái)。

　　在批評(píng)部門(mén)利益立法謀私現(xiàn)象的同時(shí)，馬懷德教授也認(rèn)為，其實(shí)這種現(xiàn)象“可以理解”，它是“歷史性的產(chǎn)物，也是發(fā)展過(guò)程中的現(xiàn)象”。“過(guò)去也好，現(xiàn)在也好，很多法律議案的提案人仍然是行業(yè)、部門(mén)代表，比如電信法由信息部門(mén)提，鐵路法由鐵路部門(mén)提，過(guò)去沒(méi)有立法的動(dòng)力機(jī)制，也沒(méi)有公共利益代表，只好交給行業(yè)和部門(mén)起草。”

　　“自己指定的，總會(huì)維護(hù)或者體現(xiàn)自己的利益，類(lèi)似于自己做自己的法官，自己給自己定規(guī)則，當(dāng)然會(huì)盡量維護(hù)自己的權(quán)益，減少和免除自己的義務(wù)。任何部門(mén)主體，只要允許他給自己立法，一定會(huì)維護(hù)自己的利益。所以中國(guó)有些法律表面上看是人大通過(guò)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)行業(yè)和部門(mén)利益，這樣的法律并非公正的載體。”馬懷德說(shuō)。

　　雖然批評(píng)有加，但馬懷德教授對(duì)這種現(xiàn)象的改觀(guān)還是抱比較樂(lè)觀(guān)的態(tài)度。在他看來(lái)，這種立法狀況畢竟是過(guò)度時(shí)期的產(chǎn)物，最終還是會(huì)走向部門(mén)利益和公共利益的協(xié)調(diào)。“我相信不久將來(lái)一定會(huì)改變，特別是隨著公民維權(quán)意識(shí)強(qiáng)化，會(huì)自然發(fā)生一些改變，尤其是當(dāng)代表各部門(mén)團(tuán)體的利益訴求都能通過(guò)人大會(huì)集到立法當(dāng)中，這些利益就會(huì)抵消，公共利益就能和部門(mén)利益抗衡。”

　　提到如何扭轉(zhuǎn)部門(mén)利益的不適當(dāng)影響，馬懷德教授十分推崇在立法起草環(huán)節(jié)中的改革。在他看來(lái)，重慶市人大委托律師事務(wù)所起草法規(guī)，就能很好堵塞部門(mén)利益的謀私途徑。“在現(xiàn)行條件下，立法機(jī)關(guān)一定要逐步減少部門(mén)和行業(yè)啟動(dòng)立法和起草法律文本的權(quán)力，同時(shí)多依靠專(zhuān)家學(xué)者和代表公共利益的人士參與立法起草”，馬懷德教授說(shuō)，只有那些和利益集團(tuán)沒(méi)有太多利害關(guān)系的人，或者那些不代表特定利益群體的人來(lái)起草法律，才可能發(fā)表公正、公平的意見(jiàn)。

　　馬教授特別提到了《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《行政許可法》的立法經(jīng)驗(yàn)，“這些法律有的已經(jīng)制定了很長(zhǎng)時(shí)間，但相對(duì)而言所受好評(píng)較多，就是因?yàn)樵谄鸩葸@些法律草案時(shí)成立了專(zhuān)家起草研究小組，而專(zhuān)家們是不代表哪個(gè)特定利益集團(tuán)的。”

　　馬懷德認(rèn)為，通過(guò)改革立法程序，加強(qiáng)聽(tīng)證工作，公開(kāi)立法意見(jiàn)，廣開(kāi)言路，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督和立法審查機(jī)制，注意防止“私貨”入法，可以有效抵制部門(mén)利益對(duì)立法的不良影響。

　　現(xiàn)在看來(lái)，這樣的道理似乎正在慢慢融入立法實(shí)踐當(dāng)中。就在3月1日，《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道了一則吉林省人大在立法工作充分利用“外腦”的消息，據(jù)報(bào)道，在過(guò)去的一年間，省人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法工委先后對(duì)吉林省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例、吉林省高速公路管理?xiàng)l例、吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例等11部法規(guī)草案進(jìn)行了立法咨詢(xún)，共召開(kāi)立法咨詢(xún)員座談會(huì)11次，有4件法規(guī)以書(shū)面的形式發(fā)函向咨詢(xún)員征求了意見(jiàn)和建議。共收到意見(jiàn)和建議1022條，這些意見(jiàn)和建議中被采納的有613條，其中有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的213條，行政方面400條。

　　由于立法咨詢(xún)員多數(shù)是一些法律方面的專(zhuān)家和學(xué)者，并能夠提出可借鑒性的意見(jiàn)，有關(guān)人士認(rèn)為，充分發(fā)揮立法咨詢(xún)員在人大立法工作中的“外腦”作用提高了地方立法質(zhì)量。

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