公權淪為私利 中國法律的部門利益印記

　　特約撰稿 江山

　　在中國的不少法律中，人們都可看到或深或淺的部門和行業利益印記，立法程序上的某些缺陷，導致壟斷性行業的經濟利益和政府部門的監管權限在法律中不適當擴張。而更大的問題或許在于，這種混亂局面不知道會延續多久

　　2005年2月的最后一天，“2005年中國電信業發展與政策通報會”在北京舉行，一位權威人士在會上對媒體透露，“國務院法制辦正在加緊制訂《電信法》，如果順利的話，今年6月底將提交全國人大常委會審議。”

　　在信息技術越來越發達，信息產業日益成為一國最重要的支柱產業之時，中國《電信法》的修改理所當然地成為業界和公眾矚目的焦點。

　　作為公眾對《電信法》最大的期待之一，坊間有關設立“國家電信監管委員會”的呼聲越來越高，幾乎沒有人會否認，這個委員會的成立，將對目前全國電信產業管理混亂局面的好轉產生巨大的促進作用。

　　按照設想，該委員會的職能將是整合現有國家相關部門對電信產業的監管權力，實現跨部門和行業的協調和監管。有鑒于此，中國律師協會曾經直截了當地建議將設立“信監會”寫進《電信法》，但這樣的設想顯然觸動了一些部門的利益。

　　正因如此，基于部門利益的考慮，這個設想的實現一直受到嚴重的阻礙。在2月28日的這次會議上，有關專家的話再次證實了這一說法，這位專家表示，信監會的設立“涉及行政部門區劃，囿于種種因素，在修訂電信法時沒有明確提及”。

　　“討論了這么久，一個甚至達成了廣泛共識的提議，最后就因為個別部門基于自己的利益提出反對意見而流產，這是中國部門利益不適當影響立法的又一個典型例子。”一位不愿意具名的全國人大代表批評道。

　　公權淪為私利

　　按照歐美發達國家對電信產業的監管經驗，國家成立一個獨立的電信監督委員會，對固定電信商、有線與無線電視商、移動通信商的技術運作和經營統一監管，既能化解電信、廣電分割而治的矛盾，也能整合資源，促進電信產業的有序發展。

　　考慮到這一點，早在1998年，國內電信業曾有過大討論，認為中國需要一個像美國聯邦通訊委員會一樣的機構來統一行使信息產業部和廣播電影電視總局的權力，但中國電信的拆分，讓此事無疾而終。

　　走入“3G時代”的中國電信產業，再次面對這個話題——如何統一國內信息產業的監管？有專家認為，隨著WTO承諾的開放信息產業時限臨近，擬議中的“電信監管委員會”有必要迅速成立并在實踐中經受錘煉，以適應即將到來的世界電信業在中國的諸侯大戰。

　　有關專家認為，要實現這一點，最好的辦法就是在草擬中的《電信法》里專門規定這一監管機構的性質、權力和義務。同時，對于中國電信產業目前存在的主要問題，通過該法的制定加以系統解決。

　　但讓專家們始料未及的是，曾經被寄予厚望的《電信法》草案竟然“相當保守”，不僅沒有規定設立“信監會”的事情，甚至連三網合一等內容也都沒有提及。“信監會可能要到《電信法》出臺后另行解決了。”這位專家不無失望地說。

　　業內人士指出，電信法盡管是由國務院法制辦在起草，但實際上是由信息產業部和廣電總局等部門在主導，換句話說，法案有關內容的的擬議，關鍵在于這兩個部局的意見。“毫無疑問，如果按照發達國家監管信息產業的經驗來做，這兩個機構的權力就勢必受到影響，甚至危及它的繼續存在，在這種情況，誰都不能指望兩機構會愿意放下自己的權來成全公眾的利益需求。”

　　“《電信法》的起草難題其實只是中國立法過程中部門利益不適當擴張和維護的縮影。”北京市一位知名律師尖銳地指出，“不僅是信息產業部和廣電總局，在中國很多行政管理部門，比如水利部、國土資源部、稅務總局、工商總局、計劃生育委員會等部門，它們所處的管理地位，使它們盡可能通過立法增加權力，以期在法律實施過程中占據主導地位。”

　　這位律師解釋說，包括上述部門在內和政府各部門，它們擁有一定的法定權力，本來是為了維護公共秩序和公共利益的需要，這些權力屬于“公權”，來源是民眾的授權，按照現代行政法的原則，這種公權應以“基于謹慎、恰當和充分的行使就足以維護公共利益”為限。換言之，這種權力不能過大過寬，只要足夠維持公共利益和公共秩序即可。

　　但問題是，人的權力欲望總是無窮盡的，在擁有一定的權力之后，有權部門就常常會有意無意試圖擴大自己的權限，在法治國家，擴張權力的最佳辦法就是通過立法謀取。于是，就有了部門利益在立法過程中無處不在的影響。

　　在立法計劃或者修改法律的計劃得到立法機構認可后，緊接著的工作就是法案或修正案的起草，一位曾經供職于全國人大常委會機關的人士坦言，根據中國目前的立法慣例，這些起草工作多半會歸于相應的部門負責，比如警察法歸公安部管，土地管理法歸國土資源部管，等等。

　　一個簡單的道理是，不管立法審議機構在后來的審議中如何提出修改意見，但這種意見畢竟是在已有草案的基礎上進行，換句話說，起草者融于法案文本中的意見，已經決定了該法案最終的原則和價值取向。“給你一根木棍，你絕對不能加工出一塊玻璃，而給你一塊玻璃，也絕對不能加工成一尊泥塑。”那位律師用這個形象的比方說明了起草者對法案最終文本的決定性影響。

　　正是這個不成文的慣例，讓部門利益在中國的立法過程中有了不適當擴張的諸多機會。

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