公權淪為私利 中國法律的部門利益印記(2)

　　行業利益揮之不去

　　不僅是政府監管部門的公權在立法中有不適當的擴張現象，并致使公權淪為私利，中國法律更為嚴重的弊端還在于行業利益的不適當影響。

　　以《郵政法》為例，按照其文本的說法，這部頒布于1986年12月2日的法律當時的目的是“保護通信自由和通信秘密，保障郵政工作的正常進行，促進郵政事業的發展，以適應社會主義建設和人民生活的需要。”但明眼人都知道，正是在該法的不合理限制之下，中國的郵政事業陷入了全面壟斷，不僅沒有發展郵政事業，反而抑制了快遞業的發展。

　　郵政法頒布之時，中國尚處于計劃經濟時代，郵政行業作為國家經營的產業，自然受到了保護。但問題是，歷經20年后，這樣的保護已經成為街鼠之勢，但郵政部門仍然可以振振有辭地守著這部“壟斷保護法”自得其樂。

　　對《郵政法》的弊病，就連隸屬于郵電系統的北京郵電大學法律研究中心研究員陳德良也表示了批評，他認為，該法顯失公平條款較多。

　　以郵政服務關系的消費性質為例，陳德良認為，在市場經濟條件下，郵政業的商業性成分正在日漸增多，帶有社會公益性質的普遍服務義務正在減弱，其市場化較強的業務，如個人特快專遞、保價郵寄等已經屬于個人消費行為。接受郵局這種服務的用戶與郵政企業形成的是郵政服務關系，涉及的權利義務是平等關系。但現行《郵政法》中有的條款，如第32條、33條、34條的規定，顯然含有排除自己責任、限制對方權利的性質。

　　同樣廣被詬病的還有《鐵路法》。一位美國學者告訴《法人》，當他在耶魯大學法學院的講堂上告訴學生，中國的鐵路部門有自己的警察、檢察官和法官，誰要是因為鐵路運輸糾紛惹了官司，只能到鐵路法院去審理時，那些學生無不驚訝。在他們看來，一個企業居然擁有自己的法院，并且審理涉及自身的糾紛。

　　可中國偏偏就是這樣。當鐵路成為名副其實的企業后，從鐵道部到下屬各局，大家都愿意捍衛現行的《鐵路法》和有關法律制度。

　　就在2005年春節前后，一場有關稅制改革的爭論在中國朝野展開。內部人士透露，針對內外資企業所得稅是否統一的問題，商務部和國家稅務總局就有不同的意見。過去的稅收制度從某種程度上對外資企業非常有利，如果統一稅制，很大的可能就是取消對外資企業的優惠。因此，主管外資企業設立審批的商務部人士就表示了反對意見。直到現在，這個話題還沒有定論。

　　《電力法》是中國行業利益立法謀私的又一例證。1995年通過的該法，通篇充滿了強制性色彩，以其第20條的規定為李：“發電燃料供應企業、運輸企業和電力生產企業應當依照國務院有關規定或者合同約定供應、運輸和接卸燃料。”

　　“這樣的規定顯然是在維護電力企業的主導地位。”一位煤炭企業的人士說。

　　早在2000年，原國家經貿委就發出了準備修改電力法的通知，可四年過去了，該法的修訂案遲遲不能出臺。一位參與該法起草工作人士透露，一些較大爭議使修訂工作拖延，其中核心問題是是如何界定國家發改委與電監會關于電力市場準入監管和電價監管這兩項職能。電力專家毛青原認為，壟斷體制進一步使得監管部門難以實施有效監管。

　　一位參與《電力法》起草工作的人士告訴記者，新的《電力法》基于“大監管”理念，即監管的范圍不僅是整個電力市場，還要綜合考慮電力工業與經濟社會的協調發展、電力發展的科學規劃、環境保護、可持續發展等。

　　這種理念使得《電力法》在修訂中面臨一些障礙，包括電力市場的發展、可再生能源利用、綜合協調可持續發展等問題，而在障礙的背后，其實就是電力行業的利益問題。

　　事實上，郵政、鐵路、電力僅僅是中國各壟斷行業以法律認可的方式維護自己壟斷利益的代表，礦產資源法、林業法、水法……數不清的法律，莫不帶著行業利益的印記。

　　“如果說現行法律是過去的立法制度、慣例中的漏洞形成的既有局面，那么，我們現在修改這些不合理的法律仍然面臨重重困難。”前述那位律師指出，在目前的狀況下，法律起草的程序和十多年前相比沒有太多改變，“誰管誰起草，管誰誰起草，誰起草誰受益”，這個不成文的規則在中國的立法環節中依舊嚴重存在。

　　這位律師分析了這種局面的原因時認為，中國的立法目前仍然是“閉門造車”式的方法，由于缺少公眾的參與，同時缺少廣泛的專業人士的參與，一方面立法機關被迫將起草任務交給所謂業內人士——即相關部門，使這些部門繼續有可乘之機，二是法案從起草到審議過程的不透明，導致公眾無法對起草者、修改者進行監督，也使部門和行業利益有了謀私的機會。

　　“要徹底解決這個問題，就必須在立法環節確立民主制度，包括聽證制度、公開征求意見制度、草案公布制度、辯論制度，同時，應當更廣泛地吸收各利益集體參與到相關法案的起草工作，使法律最終能體現更多人的利益，即便各種利益有沖突，也能盡可能實現利益的平衡。”這位律師呼吁，“立法者所從事的事業，不是一般的工作，而是一種責任，即體現最廣泛利益群體的意見，在達成利益平衡的基礎上追求社會的公平和公正，而開門立法，恰恰就是解決積弊承擔立法責任的良策，在這個方面，所有的全國人大代表都應有所作為。”

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