和土地市場面臨的問題

　　是因為多年來已經積累了大量泡沫

　　而不是有了“三道紅線”才造成的

　　如果不擠泡沫，未來要發生的

　　問題還會嚴重得多

　　目前，中國房地產行業的形勢嚴峻。據統計，房地產及其上下游產業鏈貢獻了中國GDP的約四分之一，在過去的近20年中，放松對房地產的管制、拉動住房投資需求是每當經濟不景氣時，政府的常用刺激手段。然而，時移世易，近兩年房地產業已經進入拐點。

　　房地產終端需求的下降疊加政府對房地產業的強力整肅，跟疫情前水平相比，很多房地產業相關指標都處于被腰斬的狀態。與房地產業相關的土地出讓收入今年以來大幅下降。據財政部最近公布的數據，今年1~7月累計，全國國有土地使用權出讓收入不到2.83萬億元，比去年同期下降31.7%；而土地和房地產相關稅收中，契稅和土地增值稅也大幅下降。這導致了政府財政收支壓力的矛盾較往年更為突出，特別是對于嚴重依賴土地財政的地區。

　　土地財政還能否持續？財政不平衡的問題如何解決？當下的房地產業危機如何化解，長期看這個行業健康發展的路在何方？對此，《中國新聞周刊》近日專訪了北京國民經濟研究所副所長、研究員王小魯。

　　王小魯是中國著名的經濟學家，1980年代曾任國家體改委中國經濟體制改革研究所期刊主編、研究室主任。他長期從事中國經濟體制改革、經濟增長、收入分配、城鄉發展等研究，兩次獲孫冶方經濟科學論文獎。

　　中國新聞周刊：據財政部往年公布的數據，2017~2021年，五年間全國國有土地使用權出讓收入增速從2017年的超40%降到了2021年的3.5%，總體上五年來土地出讓收入增速呈下降之勢。這與你的判斷——今年以來出現的土地出讓收入大幅度下降，并非短期波動，很可能代表了土地和房地產市場走勢的根本拐點——似乎是一致的。但有一個不可忽略的因素是，2020年8月央行和住建部共同出臺了“三道紅線”政策，當年年底還發布了“房地產貸款集中管理制度”。你認為，2021年以來國有土地出讓收入增速的下滑，是政策影響多一些呢，還是更多是由于房地產市場需求的長期趨勢確實已經發生了根本性改變呢？畢竟，2020年，全國土地出讓收入仍有近16%的同比增速。

　　王小魯：這是個好問題。要討論這個問題，需要回頭看看央行和住建部的“三道紅線”是在什么情況下出臺的。這個規定在2020年8月出臺，2021年開始施行。2020年末，全國房地產企業當年新開工房屋面積22億平方米，正在施工的房屋面積近93億平方米，僅正在施工的房屋面積就合全國城鎮常住人口平均每人10平方米。這一年全國房地產企業的負債總額已經接近86萬億元，相當于當年GDP的84%，房地產業相關銀行貸款相當于GDP的66%，但房地產業對GDP的貢獻只有7%。這已經非常不成比例。房地產企業的資產負債率超過了80%，已經過高，風險已經過大。

　　現在全國城鎮人均住房面積已經30多平方米了，再加上正在施工的住房，都賣出去以后人均就是40多平方米。如果按人均算，以后即使不再建房，也已經快飽和了。當然實際上有人住房過多，有人不夠。問題是，如果還繼續不斷擴大借債投資建房的規模，以后到底還有多少人要買房？多少人買得起？買房的有多少人是自己住，多少人是囤房等待升值？如果沒有那么多人需要買房或者買不起房，如果很多人買房只是為了倒手賺錢，那么早晚有一天越積越多的房子會砸在房地產商和囤房者的手里。房價會垮下來，借債會變成壞債，大量房地產商會資不抵債，銀行會被拖垮，實體經濟也會被拖下水。

　　如若情況是這樣，那么究竟應該逐步擠泡沫、降低杠桿率，還是繼續放手給房地產企業貸款，做大泡沫，等待最終整體垮塌？我想應該是前者。因此采取措施擠泡沫是必要的，現在也許還不算太晚。至于“三道紅線”的具體規定是否準確適度，偏松還是偏緊，是否需要根據各地方的不同情況因地制宜調整？這些問題還可以討論。但需要看清楚，房地產市場和土地市場面臨的問題，是因為多年來已經積累了大量泡沫，而不是有了“三道紅線”才造成的。如果不擠泡沫，未來要發生的問題還會嚴重得多。

　　中國新聞周刊：據你分析，2000年以后，商品房用地的收入越來越成為地方政府重要的收入來源，從此開始了土地財政時期。根據官方數據，你計算得出“從2001到2021這20年，現價GDP年均增長12.4%，現價全國財政預算收入年均增長13.4%，而土地出讓收入年均增長23.4%，遠超過了經濟增長和財政收入增長”。在你看來，20余年來的土地財政對中國經濟帶來了哪些影響？

　　王小魯：關于土地財政多年來的影響，從好處說，是補充了地方財政收入，讓地方政府有更多的錢用于城市建設、基礎設施建設，也促進了經濟增長。

　　從問題說，第一是地價越來越高，推著房價不斷上漲。特別是大城市，大多數年輕工薪族買不起房，買了房的搭進了父母甚至爺爺奶奶的積蓄，還背上沉重的債務。沒買房的也有相當重的租金負擔。商鋪的租金也很重，只能把負擔轉嫁給消費者。第二是農民的合法財產權益受到侵犯。憲法規定農村土地是農民集體所有，地方政府卻低價征地，高價賣地，收入全歸政府。第三是政府通過征地賣地占有了越來越大的資源，擠壓了市場配置資源的份額。1995年，全口徑政府支出約相當于GDP的17%，2021年已經接近42%。土地財政對此起了很大作用。同時還擴大了財富分配差距，使有房和無房者的財產差距越來越大，壓縮了中等收入階層。第四是房地產負債不斷擴大，杠桿率越來越高，并促使經濟脫實向虛，已經形成了嚴重金融風險隱患。因為負面影響越來越大，泡沫越來越多，土地財政已經維持不下去了。

　　中國新聞周刊：的確，從種種跡象看，一些地方的土地財政已經難以為繼，這個范圍還在不斷擴大。政府的財政收入增長乏力，但是財政支出又在保持一個較高的增長，財政收支的矛盾看起來越來越大，但是政府債務也已經到一個比較高的水平，特別是算上地方政府的隱性債務之后，依靠大量發債維持財政平衡也不是一個長久之計。你覺得，這種矛盾應該如何解決？

　　王小魯：關于地方政府債務負擔和收支不平衡問題，地方債的積累也是個長期過程。政府過度負債實際是寅吃卯糧，飲鴆止渴。既然如此，老一套刺激政策、擴張政策只能加劇矛盾。政府支出必須收縮，要過緊日子，要量入為出。凱恩斯那一套靠大規模政府投資拉動經濟增長的辦法，已經過時了。要把不急需的投資支出砍掉，把過高的行政支出壓下來，把政府大手大腳花錢、到處找投資項目的習慣改掉，把資源留給市場支配，讓市場真正起作用。政府把有限的公共資源集中到公共服務和社會保障，用于保障民生，用于失業救濟，以及給企業減負。只有老百姓的最終消費需求得到保障，才能支撐經濟增長，經濟才能轉危為安。

　　中國新聞周刊：土地財政難以為繼和房地產業整體不振的影響，不止體現在財政方面。你認為，其對未來中國的宏觀經濟可能產生哪些不利影響？

　　王小魯：粗略估算，未來14年隨著城鎮化率繼續提高、剛性住房需求和改善型住房需求繼續上升，平均每年充其量需要新增城鎮住宅10.7億平方米左右，而過去三年平均每年新開工住宅面積15.9億平方米。現在每年新開工住房建設面積已經大大超過每年的合理新增住房需求。如果按這個建設規模，平均每年可能有1/3的房子賣不出去。因此，未來房屋滯銷、土地需求下降、房價地價下降恐怕是必然的。土地財政也將難以為繼。接下來無非是兩種可能。

　　最不愿看到的情形是，政府收入會急劇收縮，財政面臨嚴重困難。地價和房價下降會使以土地為抵押的政府債務和以在建房屋為抵押的房地產企業債務大量成為不良債務，發生償債危機。政府可以禁止房地產企業降價銷售住房，但如果房屋持續賣不出去，房地產企業可能倒得更快。償債危機會拖垮大量的中小銀行，危及資金正常周轉，因此會把實體經濟拖下水。

　　如果是“軟著陸”，有可能爭取房價不出現斷崖式下降，而是延長調整期，采取相對緩和的調整，但房地產業收縮和土地收入減少恐怕是免不了的。經濟增長可能在更長時期受到拖累。但如果想用大規模貨幣放水的辦法來擴張需求、拉動增長，結果很可能適得其反，把經濟推入更大的蕭條。

　　中國新聞周刊：最近有經濟學家認為，應盡快對房地產企業實施救助政策，比如，對出險的企業進行注資甚至國有化，對未出險的企業從流動性層面給予支持。你認為是否必要？

　　王小魯：政府給房地產企業注資，資金從哪來？只能是大量借債透支，把房地產泡沫變成政府泡沫。對企業實行國有化，是否企業債務要由政府來還？用什么還？如果大量出險都由政府兜底，對未出險的企業給予無條件的流動性支持，政府要印多少鈔票？會把金融泡沫進一步擴大到什么程度？不會把短期、中期危機變成長期危機嗎？

　　中國新聞周刊：當前，中國經濟又走到了一個相對比較困難的時期。你認為中國如何才能更好地穩增長？

　　王小魯：今年上半年的房地產業和土地收入急劇下降，已經敲響了警鐘。這不是單一部門的問題，是各種問題長期積累的結果，需要有深入的反思，才能拿出合理應對措施。我這里只能根據自己的觀察和分析做幾點提示，對與錯有待實踐檢驗。

　　第一，房子和土地賣不出去，根本問題是泡沫已經過大，絕不是靠刺激能解決的問題。減少對買房的限制，通過降息等方式降低企業的還本付息負擔，可能在某種程度上暫時緩解房地產企業和實體企業面臨的困難。但如果以為搞貨幣大水漫灌就能救命，結果很可能適得其反，把經濟拖入深度危機。歐美正在步入滯脹兩難局面，俄烏戰事只是一個影響因素，更重要的原因是它們疫情期間的大規模刺激。中國沒有在疫情期間搞大規模貨幣放水，這是理性的選擇。但長期以來經濟脫實向虛、泡沫過大的偏向已經積累了嚴重問題，如果現在再搞大規模刺激，實際上就是飲鴆止渴。宏觀政策整體保持穩定，是走出危機的必要條件。

　　第二，財政政策重點不應繼續搞擴大政府投資，相反需要壓縮不必要的政府支出，減少沒有效益的政府投資。政府要過緊日子，支出結構要轉型，把資源更大限度留給市場來配置。政府支出重點放在穩就業，保民生，減輕企業負擔，救濟失業人群，做好公共服務和社會保障上。促使社會大眾的最終消費需求盡快回升。

　　第三，目前保障性住房對中低收入居民覆蓋面太低。政府應制訂計劃，大幅度提高保障性住房對中下收入和低收入居民的覆蓋率。首先，有些房地產企業賣不出去的房子，如果符合條件，可以由政府收購，轉成廉租房和公租房。另外，通過政府采購，擴大保障性住房建設。但整個過程必須公開透明、建立規范，防止幕后交易。這樣做，一方面可以減輕房地產業受到的沖擊，緩解債務危機，另一方面能盡快滿足城鎮低收入和中下收入居民的保障性居住需要。沒有取得城鎮戶籍的城鎮外來人口，只要是常住人口，居住和工作滿一定期限，也應當按同等條件納入住房保障范圍。

　　第四，防疫措施要避免各地層層加碼，有些地方擺花架子，搞了很多缺乏實際防疫效果，但妨礙企業正常經營和居民正常生活的措施，實際上都是為了做給上級看。對這些不當措施需要進行檢查和糾正。政府花在全民核酸檢測等方面的大量支出也應該進行效果評估，減少浪費。防疫政策怎樣能夠更符合當前疫情的實際情況，應當不斷研究，不斷改進。

　　第五，改革現行的征地和土地出讓制度，政府征地要限制在必需的公益性項目和基礎設施建設項目，參照市場地價給以補償。符合土地利用規劃的商業性土地需求，要允許通過市場滿足，允許農村集體建設用地直接入市，不必通過政府征地。允許農戶的閑置宅基地在不違反土地規劃用途的條件下，進行使用權的有償轉讓，取消對需求方身份的限制。

　　第六，改革土地增值稅制度。建設用地通過市場交易后，不同地域的土地收入會差異巨大，苦樂不均。城市周邊的土地可能大幅度升值。政府對這些大幅度增值的土地收入可以征收適當比例的土地增值稅，用來補充公共服務和社會保障資金的不足。

　　第七，現在市場營商環境改進空間還有很大，民營企業經常受到干擾，缺乏信心。需要改善市場營商環境，維護公平競爭，對民營企業要一碗水端平，取消各種歧視性政策，糾正不公平待遇，杜絕政府對企業的不當干預。多用普惠性政策，少用特惠政策。要減少行政性保護和行政性壟斷，堅持市場化改革方向。

　　發于2022.9.5總第1059期《中國新聞周刊》雜志

　　雜志標題：王小魯：房地產如果不擠泡沫，未來問題會嚴重得多

　　記者：王曉霞

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責任編輯：李墨軒