作者： 徐宇

　　[ “就私募行業(yè)立法而言，《基金法》主要規(guī)范證券投資基金，涉及私募投資基金內(nèi)容較少，且過于原則，而部門規(guī)章又過于具體或細(xì)節(jié)，缺少行政法規(guī)（條例）層級的立法。行政法規(guī)作為部門規(guī)章的‘上位法’，可以更好地‘統(tǒng)領(lǐng)’部門規(guī)章，消除不同立法主體分歧。”郭衛(wèi)鋒表示。 ]

　　據(jù)央視新聞報(bào)道，6月16日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》（下稱《私募條例》）。

　　長期跟蹤私募領(lǐng)域的北京德恒律師事務(wù)所合伙人郭衛(wèi)鋒對第一財(cái)經(jīng)表示，這是私募行業(yè)期盼十余年的管理?xiàng)l例，極具“里程碑式”意義。早在今年4月14日由證監(jiān)會印發(fā)的2023年度立法工作計(jì)劃中就指出，修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》是“需要抓緊研究、擇機(jī)出臺的5件項(xiàng)目之一”。郭衛(wèi)鋒分析認(rèn)為，“擇機(jī)”即等待《私募條例》頒布后相應(yīng)進(jìn)行修改。

　　將私募業(yè)務(wù)納入規(guī)范化軌道

　　針對私募基金領(lǐng)域，2023年監(jiān)管及自律政策頻頻頒布。

　　第一財(cái)經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，《私募條例》并未被列入2022年和2023年國務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，而此前連續(xù)8年均被列入。

　　6月16日國常會指出，近年來，我國私募投資基金行業(yè)發(fā)展較快，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。制定專門行政法規(guī)，將私募投資基金業(yè)務(wù)活動納入法治化、規(guī)范化軌道進(jìn)行監(jiān)管，有利于更好保護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。要針對行業(yè)突出問題強(qiáng)化源頭管控，劃定監(jiān)管底線，嚴(yán)厲打擊以“私募基金”之名行非法集資之實(shí)等非法金融活動。

　　要加強(qiáng)監(jiān)督管理和發(fā)展政策的協(xié)同配合，對不同類別私募投資基金特別是創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管，抓緊出臺促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策。

　　4月28日，基金業(yè)協(xié)會就新起草的《私募證券投資基金運(yùn)作指引》（下稱《運(yùn)作指引》），向社會公開征求意見。

　　《運(yùn)作指引》共32條，對私募證券投資基金的募集、投資、運(yùn)作管理等環(huán)節(jié)明確了底線要求，并針對重點(diǎn)問題予以規(guī)范，以完善私募證券投資基金運(yùn)作規(guī)則體系。

　　《運(yùn)作指引》明確了私募證券投資基金的總資產(chǎn)不得超過該基金凈資產(chǎn)的200%，參與衍生品交易的名義本金合計(jì)不得超過基金凈資產(chǎn)的200%，基金合同中明確約定參與衍生品交易所繳納的保證金不超過基金凈資產(chǎn)50%的除外。

　　“從立法層級看，《運(yùn)作指引》僅僅是自律規(guī)則，屬于基金業(yè)協(xié)會《登記備案辦法》的配套文件。而此次國常會審議通過的《私募條例》屬行政法規(guī)性質(zhì)，與全國人大常委會出臺的《基金法》均屬法律法規(guī)范疇，具有強(qiáng)制效力。”郭衛(wèi)鋒表示。

　　再向前追溯，2月24日，基金業(yè)協(xié)會連續(xù)發(fā)布《關(guān)于發(fā)布〈私募投資基金登記備案辦法〉的公告》《關(guān)于發(fā)布〈私募基金管理人登記指引第1號——基本經(jīng)營要求〉的公告》《關(guān)于發(fā)布〈私募基金管理人登記指引第2號——股東、合伙人、實(shí)際控制人〉》的公告》《關(guān)于發(fā)布〈私募基金管理人登記指引第3號——法定代表人、高級管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或其委派代表〉的公告》四個(gè)公告，宣告私募基金登記備案新規(guī)正式落地。

　　歷經(jīng)十年終將問世

　　郭衛(wèi)鋒告訴記者，自2014年2月發(fā)布《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》至今，基金業(yè)協(xié)會根據(jù)行業(yè)自律實(shí)踐先后以問答、指引、須知、材料清單、案例公示等多種形式傳遞監(jiān)管與自律精神及響應(yīng)行業(yè)關(guān)切問題。

　　不過，受限于《私募條例》及監(jiān)管部門規(guī)章等上位規(guī)則未能適時(shí)出臺或修訂，自律規(guī)則相對散亂。時(shí)隔9年，原有登記備案辦法終于由“試行”轉(zhuǎn)正，雖頗費(fèi)周折，但行業(yè)自律體系化建設(shè)亦邁上新臺階，“辦法”+“指引”+“案例”或成為后續(xù)自律規(guī)則的框架體系。

　　“以本次登記指引1~3號為開始，基金業(yè)協(xié)會后續(xù)將出臺集團(tuán)化私募基金管理人、法律意見書等系列指引，基金運(yùn)作及備案指引等亦指日可待?！惫l(wèi)鋒彼時(shí)表示。

　　郭衛(wèi)鋒認(rèn)為，以登記備案新規(guī)為標(biāo)志，加上“懷胎”十年的《私募條例》將面世，私募基金行業(yè)監(jiān)管及自律體系日趨成熟。

　　事實(shí)上，早在2012年，《基金法》修訂時(shí)，對于是否應(yīng)將私募行業(yè)納入其中存在較大分歧。郭衛(wèi)鋒告訴記者，私募行業(yè)一直期盼通過出臺私募投資基金相關(guān)法律或行政法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)管口徑、消除監(jiān)管分歧，進(jìn)而推動行業(yè)健康發(fā)展。

　　據(jù)郭衛(wèi)鋒介紹，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部在2002年10月發(fā)布《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》（2015年修訂，仍生效），這是私募行業(yè)最早的部門規(guī)章。此后國家發(fā)改委牽頭十部委于2005年11月發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（仍生效），仍屬部門規(guī)章性質(zhì)的立法。2012年修訂《基金法》因分歧較大，最終未能明確將私募證券投資基金納入其中。2013年中編辦發(fā)文，證監(jiān)會主導(dǎo)私募行業(yè)監(jiān)管后，在2014年8月發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》。此后，各部門針對私募基金行業(yè)亦出臺了相關(guān)規(guī)定，例如財(cái)政部于2015年11月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)改委于2016年12月發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。

　　“國內(nèi)通常是根據(jù)行業(yè)發(fā)展成熟度‘自下而上’立法，即先出臺部門規(guī)章、再是行政法規(guī)（條例，由國務(wù)院頒布），進(jìn)而是法律（全國人大或全國人大常委會），而立法修訂則通常按‘法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章’先上后下的順序。就私募行業(yè)立法而言，《基金法》主要規(guī)范證券投資基金，涉及私募投資基金內(nèi)容較少，且過于原則，而部門規(guī)章又過于具體或細(xì)節(jié)，缺少行政法規(guī)（條例）層級的立法。行政法規(guī)作為部門規(guī)章的‘上位法’，可以更好地‘統(tǒng)領(lǐng)’部門規(guī)章，消除不同立法主體分歧?！惫l(wèi)鋒表示。

　　第一財(cái)經(jīng)注意到，在2014年證監(jiān)會發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》后，市場仍對多個(gè)關(guān)鍵問題存有爭議。比如，對私募宣傳推介是否限制過于嚴(yán)格。對此，證監(jiān)會于當(dāng)年9月12日專門進(jìn)行過公開回應(yīng)。

　　“《私募條例》在2013年形成初稿后，經(jīng)征求相關(guān)部委意見，數(shù)易其稿，直到2017年8月才對外發(fā)布征求意見稿，但業(yè)內(nèi)和立法部門仍存在分歧，無法達(dá)成共識，延續(xù)至今未能發(fā)布。其間，國務(wù)院多次將其列入年度立法計(jì)劃，但2022年和2023年突然不再列入，市場上還一度出現(xiàn)‘私募條例難產(chǎn)’的悲觀解讀。其實(shí)證監(jiān)會和基金業(yè)協(xié)會一直在積極推動私募條例的出臺，而今年基金業(yè)協(xié)會密集出臺自律規(guī)則時(shí)，個(gè)人對于私募條例出臺已有樂觀的預(yù)期?！惫l(wèi)鋒告訴記者。

　　盡管最新版本的《私募條例》尚未公開，但從基金業(yè)協(xié)會最新出臺的自律規(guī)則看，郭衛(wèi)鋒預(yù)計(jì)，行業(yè)監(jiān)管方向依然是以風(fēng)險(xiǎn)或問題為導(dǎo)向，源頭管控，強(qiáng)化底線監(jiān)管，提高準(zhǔn)入門檻，扶優(yōu)限劣，加速出清。

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責(zé)任編輯：周唯