遲暮國資委：下一個十年國資改革天然障礙
遲暮國資委
11年來，國資委努力實踐行政整合央企的“管資產”職能，完成了“統(tǒng)一管理”和“做大做強”的歷史任務。但在以“管資本”為改革目標的歷史新階段，國資委成了國資改革的天然障礙
十八屆三中全會首次提出“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”，這是新一屆政府釋放出的明確信號：即牽涉重大的國企改革將從過去十年的國有資產改革變?yōu)閲匈Y本改革。
國企不再是脫貧脫困的對象，國有資產也算實現了保值增值，現有的國資管理體制在特定歷史條件下完成了任務。
這套國資管理體制沿襲的是資產管理思路，通過“管人管事”實現管理資產，通過國資委[微博]這一國務院特設機構對所轄央企進行指導、監(jiān)管甚至直接統(tǒng)一管理。
如是，國企做大不難，國有資產增值亦可期，但國有企業(yè)政企不分、權責不清的積弊反而愈加沉重。“下一步很關鍵，高層畢竟要明白國有企業(yè)是經濟組織而非政治組織。”過去十年國企改革的一線當事人李榮融向《財經》記者反復強調，集中在這位七旬老人身上的矛盾恰好折射出國資委[微博]之于國企改革的職能變遷。
在2003年，國資委的成立是具有積極意義的，解決了國有資產管理“五龍治水”又無人負責的積弊，提出了政府公共管理職能與國有資產出資人職能分離的目標，國企迅速做大規(guī)模，重新成為國民經濟的最重要支柱。
但時至今日，國資委的存在，恰恰是下一個十年國資改革的天然障礙。國資委需要自我革命，方能實現十八屆三中全會的指導精神。頂層設計初見雛形，眾望殷殷的是下一步的頂層執(zhí)行。國資委第四代掌門人張毅，承接了“老使命”和“新任務”，肩負著領導新一輪國資改革的重任。
應運而生
國務院國資委在國企改革特定歷史階段的應運而生，直接源于做強國有企業(yè)和解決國資管理“五龍治水”亂局的需要。
彼時，國有企業(yè)積弱不堪，做大做強是唯一重要的目標。當時的國資管理體制主要存在多頭管理、政企不分、權責不清等問題。各級政府和部門對國有大型企業(yè)的多頭干預非常直接，而企業(yè)的經營者缺少基本的激勵和約束制度。
當時政府對國有資產實行歸口分級管理，例如，產權歸財政部管理，投資立項歸國家計委管理，日常運營歸國家經貿委管理，勞動與工資歸社會保障部門管理，高管的人事任免權歸組織部和大企業(yè)工委管理，因此被形象地稱為“五龍治水”。
“五龍治水”自然造成了權力分散、政出多門、相互推諉、管理混亂以及資產運營效率低下等諸多弊病。
2002年，中共十六大報告提出，國家要制定法律法規(guī)，建立國家統(tǒng)一所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權力、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。
經濟學家、中國社科院研究員張卓元后來回憶說：“中國國有資產管理體制的真正改革是從十六大以后開始的。”的確，在此之前，中國的國有資產管理并無統(tǒng)一而明確的方針。十六大確定了國家統(tǒng)一所有、分級行使所有權的原則，并且提出權力責任相統(tǒng)一，管資產、管人、管事相結合的方針。
2003年10月的十六屆三中全會《決定》進一步明確了十六大提出的目標。指出：“要適應經濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，進一步增強公有制經濟的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。”
在此思路下，國有資本繼續(xù)向重點行業(yè)、大型重點企業(yè)集聚，在石油、電力、電信、鐵路等重要行業(yè)發(fā)展迅速。國資領域急需一個能將分散在多個政府部門的監(jiān)管職能合而為一的主管機構，來統(tǒng)一權力、義務和責任，從而結束對國企管理的“五龍治水”局面。
由此，國企管理體制改革也開始倒逼國有資產管理體制改革的啟動。國資委也正是在這樣的背景下于2003年正式掛牌。第一任主任李榮融甫一上任即感受到了肩頭擔子之重。他在日后描述當時工作壓力時稱：“國有企業(yè)改革和國有資產管理體制改革極具挑戰(zhàn)性，極具探索性。”
成立后的國資委充分凸顯了統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運作的優(yōu)勢，基本解決了“五龍治水”問題，同時也構建了現行的國資管理體制。其標志意義在于，首次在中央層面做到了政府的公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，也為國有資產管理體制的運行提供了組織層面的保障。
毀譽參半
成立11年，國資委在其職能范圍之內主要做了兩件事，一是直接通過管人管事管資產，讓國企做大；二是發(fā)展央企董事會制度。這兩項改革措施毀譽參半，在為后人奠定了基礎的同時也留下了難題。
成立初期，為樹立威信，國資委對央企嚴格管理，并采取了大量行政干預手段，包括央企整合、劃分主業(yè)等嚴重干預企業(yè)獨立運行的做法。這一直接干預企業(yè)經營管理及人事的做法，逐漸遭到越來越多的詬病。
既監(jiān)督又直接參與管理，甚至主導企業(yè)之間的重大決策，這是不少央企人士對國資委的認識。
一位機械制造類央企的高管告訴《財經》記者：“國資委如果僅是監(jiān)管機構，那它的職責就是政策制定與監(jiān)管，像證監(jiān)會[微博]一樣做裁判員；如果僅是出資人代表，那它的職責就是派遣董事進入董事會；但現在國資委給我們的感覺就是，一方面站在國家高度上制定宏觀的行業(yè)政策，一方面通過管住央企的高管直接介入企業(yè)管理。像是回到了以前的機械工業(yè)部。
當然從另一個角度來看，新生的國資委也通過這樣的“管人管事管資產”坐實了自己的地位。”
最能印證以上言論的是國資委大力推進央企的重組合并，并要求央企加強主業(yè)。不可否認，相當多的重組是通過無償資產劃撥等行政手段完成的，這帶來了新的矛盾：不少央企當年為做大做強進行了巨額投資，但卻無法消化匆忙收購來的資產，進而出現巨額虧損。
但國務院國資委成立11年間，畢竟實現了國有資產保值增值的目標，有效推動了央企的整合。現有國資管理體制的成績單可用如下數據來呈現。央企資產總額從7萬億元增長3倍，央企戶數由196戶減少到113戶，44家央企進入世界500強。
國資委改革的另一大措施是實行董事會試點，想借此厘清自己的出資人角色。李榮融在主政國資委后，很快將央企董事會制度建設放在了工作的首要位置。他對《財經》記者稱：“可以說，這件事情在我心中是第一位的，當時的環(huán)境也要求你先要把這項工作落實。”
30年前在當時的無錫油泵油嘴廠做第一任廠長負責制的廠長時，李榮融就在思考如何在廠里落實企業(yè)法人治理結構的問題。但從他執(zhí)掌國資委到卸任，始終在此方面遭遇重重阻力。他坦言，“國資委并未真的把權力都下放到央企董事會，完全按照《公司法》建設董事會的央企基本沒有。”
《財經》記者采訪的眾多央企高管無人否認建立董事會制度是國企改革的必然之路，但記者亦得到大量“董事會虛化、董事人才欠缺”的反饋，這大大侵蝕了董事會改革措施的效果。
亟待變革
市場熱議國資改革的同時，北京西便門橋下的國資委總部卻始終保持沉默。除了副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國企改革意見之外，國資委幾無對外傳遞信息的欲望。
《財經》記者了解到，作為三中全會要求的重點課題之一，國資委已就國企改革的細化方案成立了寫作班子，但進展頗慢，春節(jié)后只拿出一個綱領性的文件，約六頁紙的篇幅。
一位接近國資委的知情人士向《財經》記者表示，從春節(jié)后國資委寫就的六頁紙的指導意見來看，國資委的領導層還沒有想清楚怎么具體落實三中全會精神。“自李榮融、邵寧淡出后，新一屆國資委領導班子推進國企改革的意愿不強，而且此輪改革涉及國資委職能的重新設定，甚至可能進行自我革命，有關司局基本的調研就準備不足，怎么可能草率推出細化方案？”
在外界眼里，成立11年的國資委職能模糊；在諸多央企眼里，國資委在出資人代表和政府監(jiān)管機構的角色之間反復切換，甚至“雙重套利”。新一輪改革明確以國有資本管理為主，無疑使得國資委目前處于一個非常尷尬的位置。
囿于自身局限，現有的國資管理體制走到了盡頭，無法滿足下一階段的改革要求。
多數受訪的國企改革當事人均向《財經》記者指出，這是三中全會甚至是新一屆政府在國企改革宏觀思路上的最大突破，而當前國企改革進程中最大的掣肘即是國有資產未能實現資本化。
2013年11月召開的十八屆三中全會首次提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。
從法理上來說，國有資本是國家在國有企業(yè)中的權益。政府應該作為控股方掌握國有資本，而非控制一個個實體的國有企業(yè)。國有經濟的有進有退指的是國有資本投向的調整，而非國有企業(yè)的進與退。變國有資產管理為國有資本管理，進一步理清了受托的出資人權責。“資產管理應是經營者的權責范疇而非出資者的權責范疇，出資人代表管理的標的應是‘國有資本’而非‘國有資產’。”一位央企高管向《財經》記者表示。
國資委研究中心宏觀經濟與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長程偉向《財經》記者指出，要建立一個以管資本為主的國資監(jiān)管體系，其核心就是要理順四條邏輯主線：國有資產保值增值、市場化的資源要素、體制機制的重新塑造以及人力資本價值和企業(yè)價值相結合的實現方式。“如果這幾個邏輯主線理順了，國企改革也就順了，但問題焦點就在于上述這些方面都有阻力。”
程偉指出，國有資產管理體制下一步需要解決的問題：一是政企分開、政資分開還未完全到位；二是國有資產監(jiān)督機構作為特設機構的定位不明晰；三是出資人制度未全面落實；四是法規(guī)制度體系還有待完善；五是市場化的體制機制還未完全到位，企業(yè)價值的傳導機制還沒有有效落實。
事實上，對于國資改革的最終目標“國有資產的保值增值”來說，盡管國資委成立后得到進一步落實和推動，但囿于國資管理體制的局限和國資委作為出資人對企業(yè)的管理方式，保值增值已經難以更上層樓。
因此程偉直言，不動產權國企就談不上改革，產權自由流轉是創(chuàng)造股東價值的前提，也是資產證券化快速發(fā)展的基礎。
中國上市公司協(xié)會會長陳清泰向《財經》記者表示，產權層面之所以面臨改革阻力，是因為不僅國有企業(yè)沒有獨立性，企業(yè)真正的投資人到底是誰也并不清晰。因此，面對“國有經濟有進有退”，國資委很難有所作為，因為其并不掌握資本。
由此可見，在新的歷史階段面臨新的改革任務時，現有的國資管理體制甚至國資委本身都面臨著挑戰(zhàn)，只有寄望于建立新的國資管理體制。
中國政法大學教授李曙光是《企業(yè)國有資產法》的起草成員之一，他認為國資委成立之初就存在缺陷，一方面是解決“全民所有”的國有資產具體出資人的空缺，另一方面在于結束當時對于國有資產管理上“五龍治水”的混亂狀態(tài)。這種雙重目標正是導致日后國資委職能定位的模糊。
李曙光指出，《企業(yè)國有資產法》不再提具體的“管人、管事、管資產”，而只提“履行出資人職責”。“如果說在國資委成立到這份法律通過之間的五年，國資委存在定位不清的情況，《企業(yè)國有資產法》應以法律效應結束這種模糊。”
時至今日，國資委再也難以在雙重定位中反復游走，自我革命終于到來。國資委將把功能、目標和主要職責聚焦到“管資本”，明確自己作為“積極開展資本運營和投資的國有股東”的身份。
《財經》記者了解到，國資委的職能和定位可能面臨大的改革，新的國資主管機構需要在管資本的同時構建國資監(jiān)管體系，同時要推動和落實國有產權的自由流轉，不排除傳統(tǒng)意義上的國資委將退出歷史舞臺的可能。
國資委首任掌門人李榮融于2010年8月卸任后，由國家質檢總局前局長王勇接棒。之后的蔣潔敏短暫停留即被違紀調查。此后，張毅成為國資委第四代掌門人。
如今，國資委“出資人”和“監(jiān)管者”角色定位的混淆與矛盾依舊，同時，從“管資產”到“管資本”的角色轉變又提出了新的挑戰(zhàn)。
李榮融曾表示，卸任后最擔心的問題是政企再次合一。他強調：“有些領導對國資委這個特設機構‘特設’在哪里還是不清楚。所以第一，政企分開必須得強化，新加坡模式成功即在此；第二，企業(yè)內部必須要建立規(guī)范的董事會。”這兩個問題，李在任時曾試圖解決，但受到多方阻力。其中既有內部體制機制的掣肘，又有外部的困擾。
對新的接棒者而言，要帶領國資委完成新的歷史使命，就必須解決同樣的難題。
【作者：《財經》記者 施智梁 李毅 】
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