郭晉暉

　　相比半年前的一審稿，全國人大常委會會議昨日審議的預算法修正案草案二審稿(下稱“二審草案”)體現了“一進一退”。

視頻：預算法修正案重申禁止地方自行發債媒體來源：山東衛視《早安山東》

　　“進”是應各界要求，加大了預算公開的力度；“退”則是基于金融風險的考慮，重申現行預算法中“地方政府不得自行發債”的規定。

　　二審草案還明確提出政府的全部收支納入預算監督，建立包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算“四本預算”在內的復式預算體系，并規定鄉鎮一級均設立預算。

　　中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文昨日接受《第一財經日報(微博)》采訪時表示，預算改革是一個漸進的過程，要以時間來換空間，預算法的修改尋求的是理想和現實之間的平衡，條文設計反映出了中國現狀并保持了適當的前瞻性。

　　然而，不可否認，二審草案同輿論的某些期望仍有不小距離。作為一部事關納稅人權利的重要法律，預算法的此番修訂，無論在立法程序的公開性，還是在對政府花錢的約束等方面，都似還存在改進空間。

　　明確“四本預算”

　　昨日提交十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的二審草案增加了一條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。

　　二審草案同時規定，各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。

　　劉劍文表示，預算法修訂的核心就是制度化地推進預算公開，要將政府的收入置于陽光之下。同一審稿的原則性規定相比，二審草案對于預算公開也做了較為細致的規定，比如要求報送人大審查或是批準的預算草案中重點支出至少要編制到項，各級政府的預算調整也必須公開等等。

　　近年來，我國不斷增加預算透明度，各級政府部門的預決算都在逐步公開。2010年我國首次推進部門預算公開。今年以來，98個中央部門幾乎都公開了部門預算。但由于預算表均是按照功能分類，公眾常常覺得無法看懂。

　　針對這一問題，二審草案還增加了公共預算支出經濟分類的具體規定，使財政資金的去向一目了然。

　　除了透明度外，二審草案在預算的完整性上也有所進展。

　　二審草案明確規定，預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。

　　劉劍文表示，新增這一內容是二審草案的亮點之一，預算外收入納入預算將增強政府預算的完整性。

　　目前，中國政府收入中，除了超過10萬億的公共財政收入之外，政府性基金預算等收入也近4萬億，還有一些地方存在“小金庫”和“亂收費”資金，這么龐大的資金管理上存在監管漏洞，政府性收支存在一定的隨意性，因此各界希望此次修訂預算法能在強化預算監管上有所突破。

　　與此相配套，二審草案新增第4條明確：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接�！�

　　財政部財科所所長賈康指出，草案明確提出我國的預算是一個包括“四本預算”在內的復式預算體系，強調了預算編制的統一性和完整性。

　　中國從2011年1月1日起全面取消預算外資金，據初步統計，去年中央約60億元、地方約2500億元原來按預算外資金管理的收入納入預算管理。

　　此外，二審草案還對增強預算編制的科學性作出規定：強調“預算收入的編制應當與經濟和社會發展水平相適應，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編制預算收入的依據”。

　　地方自行發債重關閘

　　此次二審草案備受關注的另一個焦點是，重申了現行預算法關于“地方政府不得自行發債”的規定。

　　現行預算法第28條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　去年該草案一審時，一審稿第33條曾刪去地方政府不得發行地方政府債券的相關表述，改為地方政府不得以任何方式舉借債務或者為他人債務提供擔保，對地方政府性債務的約束更為嚴格；并新增一款規定：國務院對地方債務實行限額管理，國務院確定的地方債務的限額經全國人大批準。

　　二審草案則刪除了上述新增條款，并恢復了地方政府不得發行地方政府債券的表述。

　　關于一審稿中國務院對地方政府債務實行“限額管理”的規定，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，這一條款相當于賦予了國務院空白授權，由國務院決定地方是否發債以及發多少，地方政府在自行發債上并沒有獲得更大發言權。

　　而回歸現行法律條款一定程度上是出于對地方發債風險的憂慮。

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在會上表示，一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。

　　中國審計署審計結果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。2012年和2013年將是中國地方債務到期的高峰，兩年到期額度合計超過3萬億元。今年早些時候，部分地方政府債務獲批展期。

　　在劉劍文看來，中國不放行地方自行發債的另一個重要原因是配套制度不健全，比如地方政府破產制度，財政緊急狀態制度都沒有建立。

　　法律委員會經研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務應從嚴規范。劉劍文認為，從長遠性來看，允許地方政府發債有其合理性，但當前歐債危機持續蔓延的情況下，考慮到地方自行發債是對現行預算和財政體制的重大突破，因此必須持更加謹慎的態度，全國人大重申這一規定傳遞出中國準備從嚴規范地方債務、防范金融風險的重要信號。

　　劉劍文表示，預算法不僅要嚴格限制地方政府發行債券，還應該在地方債務方面做出更加嚴格的規定，凡涉及到地方債務融資行為的都應有法律規定和經國務院的批準。

　　也有專家對這種“退回現行條款”持保留意見，如賈康昨日在其新浪微博上評論稱：“我看退回老法表述沒有體現立法應規范與服務現實的實質要求，地方債‘開前門’登堂入室陽光融資勢在必行，這樣才有利于消解天文數字隱性債的發生機制和有效防范風險�！�

　　不過，在施正文看來，無論是現行預算法還是一審稿和二審草案，實際上都沒有對地方發債有實質性的放松，一審稿對地方債雖然有“限額管理”的條款，但等于將地方政府發債的“生殺權”交由國務院，地方政府從來都沒有自主權。

　　施正文也表示，發行地方債券并不是緩解地方財政壓力的解決之道，每年兩三千億的額度不過是杯水車薪，根本途徑還要重新劃分中央和地方事權和財權，完善轉移支付制度，但這兩項改革在目前的預算法草案中還只是一種原則性的規定，尚未有根本性突破。