早報記者 胡蘇敏

　　備受關注的預算法修正案草案26日終于揭開神秘面紗。在公眾得以接觸這一草案時，二審稿已較一審稿作出一系列變動，其中頗為受人矚目的一點是，預算法修正案草案二審稿刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這一最新提法，與現行預算法的規定完全相同。

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎昨日在作預算法修正案草案修改情況的匯報時指出，考慮到近些年中國地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視，因此草案二次審議稿恢復現行預算法規定，明確從嚴規范地方債務。

　　“關閉地方政府自行發債的‘閘門’，表明了決策層對這一問題的謹慎態度。”中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文說。

　　歐債危機的警示

　　由于現行預算法禁止地方自行發債，近幾年中國多以國務院另行規定的形式出現發行地方政府債券的“應急之舉”。

　　1998年，為應對亞洲金融危機影響，中國首次通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。

　　2009年，為應對國際金融危機，破解地方政府融資難題，中國在現行預算法基礎上有所突破，通過中央財政代發地方政府債券的形式，當年發行2000億元地方債，并將其納入地方預算構成地方債務。此后的2010年和2011年又以此方式每年發行2000億元地方債，并在2012年將額度增加至2500億元。

　　值得關注的是，2011年下半年，經國務院批準，中國選擇在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點，被外界視為有望對地方政府自行發債“開閘”。

　　據新華社報道，2011年12月預算法修正案草案提交十一屆全國人大常委會初次審議時，在加強對地方政府債務管理的基礎上，曾提出對地方政府債務實行限額管理。

　　有媒體報道稱，草案初審時，全國人大常委會委員對賦予地方政府發債權在內的幾個問題爭議較大，當時受歐洲主權債務危機擴大蔓延的警示，許多委員傾向于收緊地方政府發債權。

　　國家審計署估計，截至2010年末，地方政府負債總計人民幣10.7萬億元，占當年中國國內生產總值(GDP)的27%。其中，地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。此外，2012年和2013年將是地方債務到期的高峰，兩年到期額度合計超過3萬億元。

　　“歐債危機的影響非常大，對中國來說是一個教訓。歐債危機本身就是發債沒有有效控制好引起的，可謂前車之鑒。”劉劍文說，“現在中國地方債務已經達10萬億元，風險太大，有可能導致債務危機，它會影響到國家經濟和社會的穩定。”他認為，當前放開地方發債風險較大，地方配套制度不健全，地方還不上的債務最終還是中央財政兜底，因此要持謹慎態度。

　　劉劍文還表示，從中國整個經濟體制改革、財政體制改革的背景下看，目前并不是簡單的“地方能不能發債”的問題。他舉例，一些西方國家地方發債有前提條件，首先是地方政府破產制度，其次是財政緊急狀態制度，必要時候允許上級接管，第三，地方發債也與選舉制度有關。而這些是中國目前不具備的。

　　他進一步解釋：“發債的本質是‘把未來的錢提前用掉’，而中國地方官員是任命制下產生，若干年后官員可能就調走了，所以風險是特別大的。”

　　地方融資平臺松動猜想

　　不過對是否放開地方自行發債，各界并未達成共識。不少觀點認為，當前地方政府缺少財源，收支矛盾突出。目前地方還出現了“地方融資平臺”這樣的隱性負債，存有隱患，因此應該賦予地方自行發債的權力。此外，暫緩放開地方自行發債試點，勢必進一步加大地方支出壓力。

　　財政部財政科學研究所所長賈康認為，此次二審關于地方發債的表述退回現行預算法的表述，“沒有體現立法應規范與服務現實的實質要求”。

　　他認為，地方債“開前門”登堂入室陽光融資勢在必行，這樣才有利于消解天文數字隱性債的發生機制和有效防范風險。

　　中國社科院財經戰略研究院院長高培勇告訴新華社記者，關閉地方自行發債“閘門”后，如何緩解地方支出壓力勢必受關注。從長期看，一方面要推進房產稅、資源稅等改革，廣開渠道增加地方財政收入來源，另一方面應推動現行分稅制改革，理順中央與地方的財權事權關系，從而從根本上緩解地方財政收支矛盾。

　　劉劍文表示，地方財政壓力可以通過財政轉移支付來解決，通過提高中央對地方財政一般財政轉移支付比例，降低專項轉移支付比例，“因為專項轉移支付在合理性和透明度上差一些。”

　　值得一提的是，禁止地方政府舉債的表述令外界猜測，中央政府將放松對部分融資平臺的控制，以在一定程度上支持不斷放緩的經濟。對此，劉劍文建議，這次預算法的修訂對地方變相性的舉債，如通過融資平臺舉債的行為要作出規范。

　　劉劍文進一步解釋稱，從法理上看，對自然人、公司，凡無明文禁止者，而為之均合法；但政府部門不一樣，法無明文授權者，則不合法，這是考慮到公權力的特點。對于地方融資平臺，不能是放松，而是要加強管理，不能打法律的擦邊球，凡是地方收入都應該納入財政預算受到監督。

　　賈康則告訴新華社記者，要保持地方融資平臺的健康持續發展，關鍵還是要建設地方陽光融資制度。應該“開前門”，讓地方融資發展起來，替換隱性債務，并接受公眾監督；同時要“治存量”，逐漸將10.7萬億元地方債務消化干凈；此外還要“關后門，修圍墻”，嚴控新增地方債務，規避風險。