中國(guó)鹽業(yè)被指阻撓改革 朱镕基曾親自批示
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中鹽改革：猶抱琵琶半遮面
來(lái)源：《民主與法制》周刊 本社記者 侯兆曉
十五年七改的“蝸行龜爬”改革路
2014年年末，工信部首次公開(kāi)承認(rèn)有關(guān)部門正加緊研究制定鹽業(yè)體制改革方案，總方向是取消食鹽專營(yíng)。
此前，中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)披露(鹽業(yè)改革一些重大方案為什么總是通過(guò)一個(gè)非官方的機(jī)構(gòu)公布？也是業(yè)界普遍質(zhì)疑的問(wèn)題之一)，方案的核心為2016年起廢止食鹽專營(yíng)制度，放開(kāi)所有鹽產(chǎn)品價(jià)格。2017年起鹽業(yè)全面按照新的方案實(shí)行。此方案也被稱為第七套鹽業(yè)體制改革方案。
第七次改革是徹底融化“堅(jiān)冰”，還是出現(xiàn)一絲裂紋之后重新又彌合如初？無(wú)論是業(yè)內(nèi)還是業(yè)外怕是再也經(jīng)不起折騰與期待。
2001年到2011年間，國(guó)家有關(guān)部門曾六度提出對(duì)食鹽專營(yíng)制度進(jìn)行改革，但是最終都沒(méi)有成行。最早一次的鹽改方案，是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室2001年提出的，主張廢除和修改過(guò)時(shí)的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和《食鹽專營(yíng)辦法》；試行鹽業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)的政企分開(kāi)，管理職能從鹽業(yè)公司中分離出。為了渡過(guò)難關(guān)，中國(guó)鹽業(yè)總公司還在2001年8月24日的《人民日?qǐng)?bào)》刊登了《食鹽專營(yíng)健康防線福澤萬(wàn)代》的文章。最后，因國(guó)家經(jīng)貿(mào)被撤銷，鹽改擱淺。
此后的兩次鹽改方案再2003年、2004年提出，皆未公布出來(lái)。2005年是國(guó)務(wù)院確定的改革攻堅(jiān)年，中國(guó)鹽業(yè)體制改革這一“被改革遺忘的角落”正式進(jìn)入公眾的視野。這也是第四次鹽改。4月4日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》，提出了2005年十項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中第二項(xiàng)要求“深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革”，在“深化壟斷行業(yè)和公用事業(yè)改革”中提出“研究制定鹽業(yè)體制改革方案”。這是國(guó)務(wù)院首次明確提出研究制定鹽業(yè)體制改革方案。
然而，由于2008年3月國(guó)務(wù)院大部制改革后，國(guó)家發(fā)改委的工業(yè)管理職能劃歸工信部，鹽業(yè)體制改革工作遭遇第四次擱淺。
2009年的我五次鹽改時(shí)，中鹽協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)董志華曾公開(kāi)表示，中鹽協(xié)會(huì)做了大量的工作，使得2009年鹽業(yè)體制改革小組提出的方案暫時(shí)停下來(lái)，給鹽業(yè)爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間——如果立即廢除食鹽專營(yíng)會(huì)造成大批職工失業(yè)，而8年后有編制的老職工基本到了退休年齡，鹽改可以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。
第六次提出鹽改是在2011年4月，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營(yíng)體制改革是我國(guó)鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。課題組認(rèn)為，食鹽加碘不等于食鹽專營(yíng)。專營(yíng)這種高度壟斷的管理體制，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率較低、壟斷滋生腐敗、產(chǎn)銷矛盾突出等問(wèn)題，食鹽專營(yíng)代價(jià)高昂。打算采取“三步走”戰(zhàn)略進(jìn)行改革。但最終第六次鹽改方案也未出臺(tái)。
最近這次的鹽改方案被業(yè)內(nèi)成為第七套鹽改方案，方案內(nèi)容包括六部分，核心是取消食鹽專營(yíng)制度。
有著“中國(guó)鹽業(yè)反壟斷第一律師”稱謂的上海律師鄒佳萊認(rèn)為，歷次改革的阻力來(lái)自于中國(guó)鹽業(yè)總公司。
食鹽暴利與安全爭(zhēng)論不息
自2009年以來(lái)，關(guān)于食鹽“暴利”的爭(zhēng)論始終沒(méi)有平息，食鹽管理體制的改革推進(jìn)也極其艱難，而背后的中國(guó)鹽業(yè)總公司更是經(jīng)常成為輿論所指責(zé)的對(duì)象：攫取暴利和阻撓食鹽管理體制改革。
一直以來(lái)，對(duì)于中鹽以及各鹽業(yè)公司“暴利”的指責(zé)始終存在。據(jù)媒體報(bào)道，目前，市場(chǎng)上食用鹽的零售價(jià)普遍在2600元/噸，批發(fā)價(jià)為2200元/噸，大型食品廠可以從省鹽業(yè)公司以每噸為600至700元的價(jià)格批發(fā)到食用鹽，而小型食品廠則必須在當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司拿貨，拿貨價(jià)近1000元/噸。通過(guò)專營(yíng)的食鹽，從車間到市場(chǎng)終端，價(jià)格提高了近十倍。相比而言，在已經(jīng)放開(kāi)專營(yíng)、市場(chǎng)化的兩堿工業(yè)鹽市場(chǎng)，每噸為500至600元。
來(lái)自中國(guó)鹽業(yè)總公司官方網(wǎng)站的信息顯示，中國(guó)鹽業(yè)總公司(原名中國(guó)鹽業(yè)公司)創(chuàng)立于1950年，纖維國(guó)務(wù)院國(guó)資委[微博]監(jiān)管的國(guó)有大型企業(yè)。截止2011年年底，中國(guó)鹽業(yè)總公司的總資產(chǎn)規(guī)模發(fā)展到436億元，鹽的產(chǎn)量1462萬(wàn)噸，世界第二，食鹽供應(yīng)和配送覆蓋國(guó)土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬(wàn)余人。
早在2009年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委[微博]企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事陳國(guó)衛(wèi)就公開(kāi)指責(zé)中鹽公司。他說(shuō)，中國(guó)鹽業(yè)專營(yíng)制度改革應(yīng)該加速推進(jìn)，要破解國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)，但是中國(guó)鹽業(yè)總公司阻撓這場(chǎng)改革。陳國(guó)衛(wèi)曾任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長(zhǎng)，分管鹽業(yè)。
2014年4月，中國(guó)鹽業(yè)總公司副總經(jīng)理、新聞發(fā)言人黃偉接受新華網(wǎng)專訪，對(duì)公眾的“暴利”質(zhì)疑作出回應(yīng)。
不同于工業(yè)用鹽，食鹽作為一種國(guó)家性戰(zhàn)略物資，自上世紀(jì)九十年代起，實(shí)行國(guó)家專營(yíng)制度。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，全國(guó)每年銷售930萬(wàn)噸食鹽，其中公眾直接購(gòu)買使用的小袋食鹽500萬(wàn)噸。中國(guó)鹽業(yè)總公司下屬16家企業(yè)的食鹽批發(fā)量為158萬(wàn)噸，約占全國(guó)食鹽計(jì)劃總量的17.7%。
對(duì)此，黃偉介紹說(shuō)：“中國(guó)鹽業(yè)總公司只是承擔(dān)包括北京、上海、黑龍江省、甘肅省等全國(guó)十省市的食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，而非覆蓋全國(guó)的食鹽批發(fā)商�！贬槍�(duì)有媒體報(bào)道稱中鹽壟斷性經(jīng)營(yíng)的報(bào)道，他說(shuō)：“我們歡迎公眾的監(jiān)督，但如果說(shuō)作為央企的中鹽是中國(guó)食鹽業(yè)的壟斷企業(yè)，那是缺乏根據(jù)的，我們的運(yùn)營(yíng)早就政企分開(kāi)了�！�
早在2007年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)食鹽行業(yè)進(jìn)行了8個(gè)月的全過(guò)程審計(jì)，結(jié)論是：“食鹽并不存在暴利�！睋�(jù)統(tǒng)計(jì)，目前公眾每年人均消費(fèi)食鹽13元，每月1元多，不及一瓶礦泉水的價(jià)錢；以此類推，一家三口全年吃鹽費(fèi)用約40元。“古有斗米斤鹽的說(shuō)法，糧食體制改革前，鹽價(jià)還高于糧價(jià)，可現(xiàn)在人們可以感受到的是，食鹽是超市里最便宜的食品。”黃偉說(shuō)。
國(guó)外媒體報(bào)道稱，中國(guó)是世界上最大的食鹽消費(fèi)國(guó)。迄今為止，食鹽還沒(méi)有同中國(guó)眾多食品安全丑聞扯上關(guān)系。但是現(xiàn)在，中國(guó)網(wǎng)民擔(dān)心，這種情況即將改變。
中國(guó)網(wǎng)民盡管對(duì)壟斷行業(yè)深惡痛絕，但是，也有人擔(dān)心如果急于求利的騙子為了迅速致富而進(jìn)入新開(kāi)發(fā)的食鹽市場(chǎng)會(huì)發(fā)生什么情況。
微博上一條收到追捧的評(píng)論說(shuō)，很快就會(huì)頻繁出現(xiàn)將便宜的工業(yè)鹽摻入食鹽的案例。另一個(gè)微博用戶寫道：“很快媒體上將刊登題為《如何分辨工業(yè)鹽和餐桌鹽》的文章。”這個(gè)話題似乎產(chǎn)生了很多反響�！叭∠}業(yè)壟斷”已經(jīng)成為微博上最熱門的話題之一。中央電視臺(tái)官方微博上的一個(gè)相關(guān)帖子很快得到了1300多條評(píng)論。一名用戶尖刻的評(píng)論說(shuō)：“我已經(jīng)吃過(guò)各種造假產(chǎn)品，現(xiàn)在我將有機(jī)會(huì)吃假鹽�！�
地方鹽業(yè)法規(guī)與上位法沖突屢見(jiàn)不鮮
鹽，是人們生存的必要物質(zhì)。它包括食用所需及生存所需的鹽。為確保人民的身體健康及生存經(jīng)營(yíng)所需，國(guó)務(wù)院先后于1990年3月2日發(fā)布了《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，于1994年8月23日發(fā)布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》，于1996年5月27日發(fā)布了《食鹽專營(yíng)辦法》等三部行政法規(guī)。這還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較濃重的背景下產(chǎn)生的。
鄒佳萊拿工業(yè)鹽為例說(shuō)明立法上的沖突。因部門利益關(guān)系，國(guó)家計(jì)委和化工部對(duì)工業(yè)用鹽提出了不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)是：“工業(yè)用鹽繼續(xù)依照《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)行計(jì)劃管理�！绷硪环N意見(jiàn)為：“除實(shí)驗(yàn)外的工業(yè)用鹽，應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。”
1995年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)工業(yè)用鹽的企業(yè)反映(主要是鹽作為化工原料，由鹽業(yè)公司壟斷經(jīng)營(yíng)、價(jià)格居高不下，企業(yè)原材料成本降不下來(lái))，向國(guó)務(wù)院作了請(qǐng)示，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的朱镕基以及吳邦國(guó)均作了批示，從而有了工業(yè)鹽運(yùn)銷體制的重大改革，取消了準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章。
然而，鹽業(yè)公司是垂直關(guān)系。工業(yè)用鹽不再下達(dá)計(jì)劃。中鹽稱中鹽總公司，地方稱中鹽某某(地方)鹽業(yè)公司，例如中鹽上海市鹽業(yè)公司。地方立法隨之而來(lái)。而且地方立法幾乎千篇一律“工業(yè)鹽統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”“工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)制”“工業(yè)鹽按計(jì)劃經(jīng)營(yíng)”。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐步取代，2002年中鹽總公司首先進(jìn)行政企分家。中鹽總公司完全為企業(yè)編制，鹽業(yè)管理職能隨著中國(guó)輕工總會(huì)撤銷而并入經(jīng)貿(mào)委，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司管理。與此同時(shí)，中鹽總公司總經(jīng)理董志華在第八屆世界鹽業(yè)大會(huì)上宣布，在中國(guó)食鹽實(shí)行專賣，工業(yè)鹽實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
但是，各地又在加緊立法及修訂鹽業(yè)法規(guī)與規(guī)章。趨勢(shì)是更進(jìn)一步用法的形式加強(qiáng)對(duì)工業(yè)鹽的壟斷。因此，一噸鹽從產(chǎn)地出來(lái)的價(jià)在170元至190元之間，而從各鹽業(yè)公司售出的工業(yè)鹽每噸在800元左右。食鹽更可高達(dá)每噸兩千元。這都源于地方立法對(duì)上位法的違背。
眾所周知，地方規(guī)章除了要求有上位法為依據(jù)，還要求與上位法保持一致。
例如，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》共三十三條，沒(méi)有一條對(duì)工業(yè)鹽的運(yùn)銷作出過(guò)許可或者變相許可的規(guī)定。但《江蘇省<鹽業(yè)管理?xiàng)l例>實(shí)施辦法》及《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》均對(duì)工業(yè)鹽的運(yùn)銷作了許可或變相許可的規(guī)定。
如江蘇省<鹽業(yè)管理?xiàng)l例>實(shí)施辦法》第二十四條規(guī)定：“鹽的運(yùn)銷站、批發(fā)運(yùn)鹽產(chǎn)品采用統(tǒng)一專用發(fā)票，實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度。”
再如，《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》第十四條第二款規(guī)定：“根據(jù)方便供應(yīng)的原則，市鹽業(yè)公司可以委托取得食鹽批發(fā)許可證的企業(yè)銷售食鹽和純堿、燒堿工業(yè)用鹽意外的其他用鹽；未受委托的任何單位和個(gè)人不得擅自銷售。”很明顯是一種變相的許可。該若干規(guī)定第一條就稱是：“根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》《食鹽專營(yíng)辦法》的規(guī)定，制定本規(guī)定。”但該三部行政法規(guī)中找不到此變相許可的內(nèi)容。
組文報(bào)道：
