陳欣

　　2022年11月25日，人社部宣布啟動實施基于個人賬戶制的個人養老金制度，首批于北京、上海、廣州、杭州、西安、成都等36個城市落地。所有基本養老保險的參保者都可以參加，且不受就業形態、地域和戶籍的限制。

　　個人養老金是政府支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養老保險制度，個人繳費完全歸集于個人資金賬戶。

　　根據財政部、國家稅務總局的相關政策，自2022年1月1日起，對個人養老金繳費者按每年1.2萬元的限額予以稅前扣除，投資收益暫不征稅，領取收入時實際稅負為3%。

　　應如何理解當前國家養老保險體系面臨的挑戰和個人養老金制度出臺的重要意義？

　　養老保障體系的演變

　　傳統上，中國人主要靠養兒防老。多生孩子、尤其是兒子，在農業社會中是行之有效的養老模式。

　　上世紀80年代后國家實行獨生子女政策，政府開始承擔更多的養老責任。當時，國有企業職工的養老、醫療等方面的責任主要是靠單位。單位效益好，福利就好；單位要是虧損嚴重，就可能連醫藥費都付不了。隨著國企改革、養老社會化的發展，我國從1991年開始建立企業職工養老保險制度，到1995年又建立了統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老保險制度。

　　1997年，我國建立了新的統一企業職工養老保險制度，并擴大覆蓋面至城鎮所有企業和企業化管理的事業單位。但是，當時政府并未承擔相應的轉制成本，填補這些職工補繳社保費用的缺口。因為社保采用的是現收現付加部分積累的制度，如果領養老金的人比繳納社保費用的職工增加得更快，長期來看，養老基金就會產生驚人的虧空。而這些缺口需要政府的財政補貼來彌補，給財政帶來了巨大的壓力。

　　當前養老保險體系

　　目前，我國的基本養老保險制度包括城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險，2021年底參保人數10.3億人，當年城鎮職工基本養老保險基金的收入6萬億元，支出也達到5.7萬億元。

　　其中，城鎮職工基本養老保險又分為企業職工和機關事業單位工作人員兩類。2021年末企業職工參保人數為4.2億人，約1億人平均領取每月3000元左右的保險金。養老保險金占在崗職工平均工資的60%左右，近年來上漲的幅度約為每年4%~5%。2021年機關事業單位工作人員的參保人數約為6000萬人，其中2000多萬人領取的平均保險金每月約為4000元。

　　而城鄉居民養老保險覆蓋面大多數是農村居民，由于沒有單位繳費，養老金的來源以各級政府的補貼為主，標準就要低得多。2021年我國城鄉居民基本養老保險的參保人數為5.5億人，有1.6億人在領取養老金，當年基金總收入是5207億元，總支出為3725億元，支付的養老金平均水平每月不到200元。而且，全國不同地區的差異很大。2021年上海的最低標準每月是1200元，而山西、吉林的最低標準每月才108元。

　　養老金缺口巨大

　　2021年末，我國60歲及以上人口數量達2.7億。隨著人口增長停滯和老齡化進程的加速，養老金繳費者減少，而領取者不斷增多，養老金的供需矛盾將逐步加劇。

　　問題尤為嚴重的是企業職工基本養老保險。2021年該基金收入為4.4萬億元，支出為4.1萬億元，雖然養老金整體仍能維持收大于支，但資產和負債之間的實際缺口較大。由于歷史原因，我國的養老基金沒有做實個人賬戶，而是采用了混賬管理的辦法，即允許統、賬基金相互調劑使用。部分地區為了滿足當期的支付需要，大量動用中人和新人積累的個人賬戶基金，帶來了嚴重的個人賬戶空賬問題。

　　社科院報告曾預測，全國養老金累計結余將于2027年達到峰值，2028年起就會因為收不抵支出現當期赤字，所有的結余會在2035年耗盡。未來十年內，我國養老金缺口預計達到8萬億元~10萬億元，需要國家各級財政進行巨額補貼。

　　多手段彌補缺口

　　國家采用多種手段努力彌補養老金缺口。

　　第一，加大各級財政的補助力度。2011年7月社會保險法開始施行，其中第十三條明確規定“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼”。2021年中央和地方財政的預算中相關補貼總額約達2.3萬億元，僅對企業職工養老保險中央財政就安排超過6000億元補助資金，上海市財政的補貼也達到412億元。

　　第二，在不同地區之間調劑企業養老金，優先確保部分困難地區的養老金支付。以黑吉遼三省為例，這些老工業省份人口老齡化程度較嚴重，繳費的年輕人口又不夠，2021年養老金缺口超千億元；地方財政也是入不敷出，無力進行大額補貼。國家從2022年實施了企業職工基本養老保險全國統籌，采用“全國一盤棋”的模式來實現養老資金在全國范圍互濟余缺。2022年，有21個省份需要上繳2175億元基金，用于彌補其他省份的養老金缺口。其中，廣東省在全國貢獻最大，要上繳885億元，而東三省是最大的收益方，遼寧、黑龍江、吉林分別獲得822億元、820億元、238億元。

　　第三，采用國有資本劃轉等方式來充實社保基金。2021年初，國家宣布已完成將93家中央企業和中央金融機構共計1.68萬億元的國有資本劃轉至社保基金。在地方政府層面也有類似動作。例如，2020年起上海也把市級國有企業股權和各區級國有企業股權的10%劃入社保基金，持有的股權分紅和運作收益專項用于彌補企業職工基本養老保險基金缺口。

　　第四，提出延遲退休年齡。延遲退休既延長了職工繳納養老金的周期，推遲了領取養老金的時點，還縮短了領取養老金的周期，能大幅度減輕國家財政的壓力。2012年起，國家開始對延遲退休進行研究。但是，如果未來男性的退休年齡逐步提高到65歲，女性提高到60歲，對于工薪階層無疑加大了生活的壓力。

　　補強第三支柱

　　國家“十四五”規劃綱要提出，要發展多層次、多支柱養老保險體系。

　　“第一支柱”即為面臨較大資金缺口的基本養老保險。“第二支柱”指以企業年金、職業年金為主的補充養老保險制度。截至2021年末，我國建立企業年金的企業數量達到11.7萬家，參與職工2875萬人，基金累計達2.6萬億元；而針對機關事業單位的職業年金參與職工接近4500萬人，基金累計達1.5萬億元左右。但是，“第二支柱”的企業年金和職業年金主要是體制內的企事業機關單位職工才能享受到，受益面較窄。

　　因此，國家必須大力發展“第三支柱”，也就是個人儲蓄性養老保險和商業養老保險。

　　2018年5月國家曾在上海、福建和蘇州工業園區開展個人稅收遞延型商業養老保險的試點工作，允許投保人每月在稅前列支最多1000元或工資的6%（孰低），在領取保險金時實際按7.5%的稅率再繳納稅款。但實踐下來，該政策效果并不理想。

　　為了惠及更廣泛工薪群體、補齊第三支柱短板，2022年9月份國務院常務會議決定，對個人養老金投資收益暫不征稅，領取收入時的實際稅負只按3%征收。同時，國家也希望能借助該制度吸引一大批長期資金，通過保險和基金等金融機構投向證券市場。如果有1億人自愿參與個人養老金，每年可籌集1.2萬億元的長期養老資金，10年就是12萬億元。

　　需出臺系統性支持政策

　　國家財政為承擔基本養老保險責任，每年需提供數以萬億計的補貼，而且養老保險金缺口可能還將擴大，從長期來看難以維系。盡管國家采用了種種手段應對挑戰，但未來養老金支付水平或仍難以滿足較高預期。

　　當前個人養老金的制度設計對于繳納個稅的工薪階層較為有利。收入越高、邊際稅率越高的人從這項制度中受益越大。若個稅的邊際稅率為45%，繳納1.2萬元個人養老金當年可節稅5400元。

　　然而，個人養老金賬戶的資金需要投向相關金融機構提供的金融產品。個人養老金制度的成功，較大程度上仍取決于這些產品能否提供較為穩定、合理的長期回報。

　　可以借鑒的有：基本養老保險基金2021年的投資收益率為4.88%，6年平均投資收益率達6.5%；全國社保基金2021年投資收益率為4.27%，自成立以來的年均投資收益率更是高達8.3%。這背后是國家給予了社保基金一些特殊的支持政策，例如在申購和配售新股時具有一定程度優勢。

　　因此，除了個稅方面的優惠，國家或需進一步優化對個人養老金產品的系統性支持政策，從而吸引更多工薪階層將收入投入養老金賬戶。

　　（作者是上海交通大學上海高級金融學院教授）

　　時報財經圖庫/供圖 翟超/制圖

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責任編輯：李桐