撰文|華北電力大學國家能源發展戰略研究院課題組

　　疫后全球經濟政治格局重塑，無論是國內“六穩”“六保”和新基建，還是國際新一輪的博弈和對話，能源都是重要的壓艙石。我國日益走進世界舞臺中央，但能源治理體系和治理能力還處在解決國內問題都捉襟見肘的狀態。應對內外部風險挑戰，凝聚各方面力量、強化能源治理迫在眉睫。綜合分析形勢的緊迫性和必要性，建議盡快組建國家能源總局，并適時升格為能源部。

　　強化能源治理迫在眉睫

　　打贏中美博弈戰，急需構筑能源自給底線、打造競爭利器。中美博弈本質是國家發展模式的比拼。能源是國家安全基石、國民經濟命脈、大國競爭利器。能源革命是產業革命和科技革命的基礎、核心和先行者。應對中美長期全面博弈，一要樹立底線思維，防止美國下毒手，切斷我國能源供給線；二要加快能源革命，引領產業升級和科技創新。

　　打贏藍天保衛戰，急需在能源全產業鏈發力。近年來，我國實施“大氣污染防治行動計劃”取得明顯成效，但距離國際標準和老百姓期盼還有很大差距。長期以來，能源重供給、輕使用，進一步改善大氣環境難度越來越大。新形勢下，急需把散落在不同部門的能源生產、供應和利用管理職能整合起來，在全產業鏈上想辦法、挖潛力，才能有效獲得新的改善空間。

　　構建人類命運共同體，急需在低碳發展和應對氣候變化方面積極作為。應對氣候變化的本質是要解決好能源問題。當前我國碳排放量接近美歐日總和。2019年9月聯合國氣候行動峰會，77個國家主動加碼國家自主貢獻目標，“小島國家”提出2030年實現“碳中和”，歐盟提出2050年實現“碳中和”，并可能開征碳關稅，繼中美之后中歐貿易將面臨重大考驗。如我國在低碳發展和應對氣候變化方面沒有更積極的舉措，或將面臨道義和核心利益上雙重被動局面。

　　拉動疫后經濟強勁增長，急需發揮能源有效投資的主力軍作用。能源領域存在巨大的結構性空間，在風能、太陽能、生物質能、地熱能、氫能等高品質能源，在儲能、熱泵、充電等新型能源設施，在園區終端能源系統改造升級等領域均存在巨大的投資和需求潛力，符合能源轉型發展方向且能帶動相關產業高質量發展，其拉動經濟的潛力不亞于高鐵、5G。

　　處于“兩個一百年”偉大目標交匯點，急需制定和實施大格局的“十四五”能源規劃。國家能源局作為能源規劃與實施牽頭單位，在能源投資、價格、運行、改革等方面缺失話語權，在行業規劃、咨詢研究、信息統計等方面缺乏技術支撐和組織能力，甚至比不上大企業，導致既往的能源規劃僅僅是保障供給的“小規劃”。

　　“十四五”及2035年規劃在即，急需實現管理職能完整集中，統籌好能源革命與科技革命、能源轉型與安全、能源供給與利用、國內與國際市場以及能源、環境、經濟與氣候變化等。

　　體制革命可以立竿見影綱舉目張

　　能源消費革命、供給革命和技術革命尚需時日，但體制革命屬于理念變則立竿見影、思想通則一通百通。當前能源發展改革頭緒萬千條，強化管理部門、壓實管理職責是第一條，惟此才能綱舉目張、事半功倍。

　　落實全面深化改革，必須要有集中高規格的能源管理機構。十八屆三中全會要求“到2020年，在重要領域關鍵環節改革上取得決定性成果”。目前，能源改革進程與這一要求尚有差距，政企不分、主輔不分、壟斷和競爭環節不分的痼疾久攻不下。根源在于弱部門、強企業，有關部門束手束腳，各自為戰甚至相互羈絆。

　　落實全面依法治國，必須要有集中高規格的能源管理機構。能源行業立法工作嚴重滯后，《能源法》立法工作啟動至今15個年頭還在部門手里；石油法、天然氣法、原子能法和能源監管條例缺失；《電力法》和《煤炭法》實施25個年頭了未能進行實質性修訂。當前，能源法律難以出臺、能源改革難以推動和能源管理難以強化三者之間已經陷入一個互為因果的怪圈，必須下決心從整合強化管理職能入手打破這一惡性循環。

　　全面推進國家治理能力和治理體系現代化，必須要有集中高規格的能源管理機構。十八屆三中全會決定明確要求“構建決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制”。我國能源決策權由發改委代行，重大項目審批、價格、運行調控等執行權也在發改委。作為“委管局”，國家能源局想抓的大事“有心無力”，導致許多重大能源戰略和政策得不到有效貫徹落實。

　　落實區域協調發展戰略，必須要有集中高規格的能源管理機構。推進京津翼協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展，能源一體化是重中之重，必須要有更加權威的機構，協調省際利益，強化能源與其他行業的政策聯動，建立區域多種能源協同發展體系，發揮好能源在區域協調發展中的重要作用。

　　全方位加強能源國際合作，必須要有集中高規格的能源管理機構。在與“一帶一路”國家、金磚五國等能源合作中，我國沒有對等的內閣部長做代表。金磚五國中，俄羅斯、南非、巴西都有能源部或礦產能源部，印度分設煤炭、油氣、電力等部門。

　　我國政府能源國際合作人手少、基礎差，重要的國際組織和國際會議連人都派不出，在國際談判中引用的還是BP（英國石油公司）等能源統計數據，與能源大國地位極不相稱。

　　建議組建國家能源總局

　　一是組建國家能源總局，列為國務院直屬機構。將散落在各部委涉及能源的權責整合至國家能源總局，作為能源行業的主管部門，統籌能源發展與改革，供給與消費，國內與國際，履行能源治理體系中的執行權。

　　二是國家能源總局下設副部級的國家能源監管局。整合分散在各部門的能源監管職能，形成監管閉環。加強能源戰略政策落實的監管，加強對壟斷環節和市場分割的監管。重組現有的監管派駐機構，加強區域機構建設，履行能源治理體系中的監督權。

　　三是強化能源總局的能力支撐。組建國家能源規劃總院、國家能源信息（情報）研究院；依托重點企業和科研機構設立能源國家實驗室和技術研究中心；發揮能源研究會、行業協會等第三方機構的橋梁紐帶和服務自律作用，強化能源總局在戰略規劃、政策和標準制定、科技創新、信息統計等方面的能力支撐。

　　背景資料：世界各國是不是都有一個“能源部”？其實有3種不同模式

　　中國有副部級的能源局，但沒有能源部。那么，在世界各國，能源部門都是如何治理的呢？是不是都有一個“能源部”？我們搜集了各國的情況，發現主要有以下3種模式：

　　（1）能源領域由單獨的能源部（含電力、石油、煤炭）管理，個別國家還單獨設有可再生能源部（如印度）；

　　（2）能源領域由含有“能源”字眼的部門管理，與經濟、氣候、科技、環境、供水、礦業、自然資源、旅游等其他領域的部級管理職能并列（在非洲能源領域一般與礦業合并管理）；

　　（3）能源領域由宏觀經濟、產業部門、生態轉型部的司局管理。

　　在以上模式中，第3種情況較少，主要是一些發達國家。

　　能源領域有單獨的“能源部”管理。能源部門設有專門的能源部，美國是最典型的代表。美國的Department of Energy權限很大，有相當的龐大資金預算，并統領17個國家能源實驗室，支持能源相關領域（如清潔能源、能效、汽車）的科技創新。總結一下，設有含有“能源”字眼的各國能源管理部門包括：

　　阿塞拜疆（能源部）Ministry of Energy、埃及（電力與可再生能源部）Ministry of Electricity and Renewable Energy、比利時（能源部）Minister of Energy、科特迪瓦（石油與能源部）Ministère du Pétrole et de l‘Energie、朝鮮（電力工業部、石油工業部、煤炭工業部、原子能工業部）、格魯吉亞（能源部）Ministry of Energy、印度（新與可再生能源部、石油與天然氣部）Ministry of New and Renewable Energy、Ministry of Petroleum and Natural Gas、肯尼亞（能源部）Ministry of Energy、加納（能源與石油部）Ministry of Energy and Petroleum、伊朗（能源部）Ministry of Energy、立陶宛（能源部）Ministry of Energy、墨西哥（能源部）Secretariat of Energy、蒙古（能源部）Ministry of Energy、緬甸（能源部）Ministry of Energy、尼泊爾（能源部）Ministry of Energy、挪威（石油與能源部）Ministry of Petroleum and Energy、菲律賓（能源部）Department of Energy （Philippines）、波蘭（能源部）Ministry of Energy、俄羅斯（能源部）Ministry of Energy、南非（能源部）Department of Energy、斯里蘭卡（電力與可再生能源部）Ministry of Power and Renewable Energy、泰國（能源部）：Ministry of Energy、特立尼達與多巴哥（能源與能源工業部）Ministry of Energy and Energy Industries、土庫曼斯坦（能源部）Ministry of Energy、烏克蘭（能源與煤礦部）Ministry of Energy and Coal Mining （Ukraine）、美國（能源部）Department of Energy、津巴布韋（能源與電力發展部）Ministry of Energy and Power Development

　　能源領域有能源與其他領域并列的部級單位管理。這一模式以德國聯邦經濟事物及能源部為典型代表，包括以下國家：

　　阿富汗（能源與水力部）Ministry of Energy and Water、阿爾及利亞（能源與礦業部）Ministry of Energy and Mining、亞美尼亞（能源基礎設施與自然資源部）Ministry of Energy Infrastructures and Natural Resources、澳大利亞（環境與能源部）Department of the Environment and Energy、孟加拉國（電力、能源與礦業資源部）Ministry of Power， Energy and Mineral Resources、伯利茲（能源、科技、公共設施部）Ministry of Energy， Science & Technology and Public Utilities、巴西（礦業與能源部）Ministry of Mines and Energy、保加利亞（經濟、能源與旅游部） Ministry of Economy， Energy and Tourism、布隆迪（能源與礦業部）Ministry of Energy and Mines、柬埔寨（礦業與能源部）Ministry of Mines and Energy、哥倫比亞（礦業與能源部）Ministry of Mines and Energy、丹麥（氣候、能源與建筑部）Ministry of Climate， Energy and Building、埃塞俄比亞（水力與能源部）Ministry of Water and Energy of Ethiopia．、德國（聯邦經濟事物及能源部）Federal Ministry of Economic Affairs and Energy、韓國（貿易、工業與能源部）Ministry of Trade， industry and Energy、希臘（環境與能源部）Ministry of Environment and Energy、冰島（工業、能源與旅游部）Ministry of Industry， Energy and Tourism、印度尼西亞（石油與礦業資源部）Ministry of Energy and Mineral Resources、馬來西亞（能源、綠色技術與水務部）Ministry of Energy， Green Technology and Water、毛里求斯（能源與公共設施部）Ministry of Energy and Public Utilities、巴基斯坦（水力與電力部）Ministry of Water and Power、秘魯（能源與礦產部）Ministry of Energy and Mines （Peru）、沙特阿拉伯（能源、工業與礦業資源部）Ministry of Energy， Industry and Mineral Resources、塞爾維亞（礦業與能源部）Ministry of Mining and Energy、索馬里（能源與礦業）Ministry of Energy & Minerals、卡塔爾（能源與工業部）Ministry of Energy and Industry、瑞典（環境與能源部）Ministry of the Environment and Energy、坦桑尼亞（能源與礦業部）Ministry of Energy and Minerals、多哥（礦業與能源部）Ministry of Mines and Energy、土耳其（能源與自然資源部）Ministry of Energy and Natural Resources、烏干達（能源與礦業發展部）Ministry of Energy and Mineral Development、英國（商業、能源與工業戰略部）Department for Business， Energy and Industrial Strategy、瑞士（聯邦環境、交通、能源和通訊部）The Federal Department of the Environment， Transport， Energy and Communications

　　能源隸屬與宏觀管理經濟、工業產業、氣候變化、環境相關部門的一個司局。這一模式以日本權力強大的經濟產業省為典型代表，包括以下國家：

　　加拿大（自然資源部） Natural Resources Canada、日本（經濟、貿易與工業省）Ministry of Economy， Trade and Industry、法國（生態轉型部）Ministère de la Transition écologique et solidaire、意大利（經濟發展部）Ministry of Economic Development、新加坡（貿易與工業部）Ministry of Trade and Industry、荷蘭（經濟事務與氣候政策部）Ministry of Economic Affairs and Climate Policy、新西蘭（環境部；商務、創新與就業部）Ministry of Environment； Ministry of Business， Innovation and Employment

　　從以上可見，各國能源領域治理的三種模式與各自的能源資源稟賦和經濟發展階段有關，中國目前的能源局模式比較接近上述模式中的第三種。（資料來源：國際能源小數據）

責任編輯：陳永樂