意見領袖丨黃益平

　　二十屆三中全會的政策新信號

　　認真學習二十屆三中全會的文件，可能會注意到三條重要的政策信息。

　　第一，未來市場融資中，涉及政府信用和國有資產的項目應由中央層面統籌；

　　第二，中央應避免無依據地將事權直接下放給地方政府，除非伴隨相應的財權調整；

　　第三，要求規范地方政府的招商引資行為，特別是要嚴禁不合規、不合法的補貼措施。

　　這三個政策信號合在一起，正是對當前經濟中遇到的一些問題的直接反應。

　　回顧改革開放的歷史，地方政府一直在中國經濟發展中發揮著非常重要的作用。1978年12月舉行的十一屆三中全會一直被公認為是改革開放政策的起點，但當年的公報里并沒有出現“改革”與“開放”的字眼，最重要的提法是將工作重心從階級斗爭轉向經濟建設。而具體的目標是通過提升地方、企業和勞動者的積極性，改善工作效率。

　　事后有很多學者將“行政放權”視為中國經濟改革成功的重要經驗之一，即經濟決策權限從中央轉移至地方，這一變革大大提高了地方的積極性并極大地激發了經濟的動能。地方政府在決策時，能夠更貼近當地實際情況，資源配置更加優化，并更能靈活應對地方新興的經濟形勢，所以工作效率與經濟效率的提升都十分顯著。

　　并且，在改革開放的頭幾十年，地方政府非常積極努力地推動經濟增長。北京大學光華管理學院的周黎安教授等人的研究揭示了地方政府間存在的一種獨特現象——“GDP錦標賽”。其背后的邏輯在于，地方GDP增長速度有助于提升當地主官獲得晉升的可能性。這促使各地區之間展開了激烈的競爭，地方政府首長化身本地經濟的CEO，紛紛努力超越過去及鄰近地區的經濟增長速度，從而構成了我國在很長時期內經濟增長的重要動力機制。因此，行政放權在推動經濟增長方面的積極作用，是一個不容忽視的客觀事實。

　　前面提到的二十屆三中全會的的幾條政策精神，需要放在當前經濟現實中來理解。關于融資由中央統籌的政策，實質上是財權問題；不能無依據地給地方政府加碼，則涉及事權問題；規范招商引資，是如何調配資源以支持經濟活動的具體做法。這些有可能表明，經濟現實發生了改變，主要矛盾也出現了變化。

　　地方政府對中國經濟的歷史作用與新挑戰

　　當前一個最顯著的變化是地方政府的財力明顯削弱，許多地方財政可以說是捉襟見肘。這一現象背后的原因錯綜復雜，但與經濟體制變革緊密相連。

　　自1978年改革開放以來，中國經歷了深刻的放權過程。伴隨著財權下放，地方政府的財力在上世紀90年代初達到前所未有的高度，中央財力相對較為薄弱。為此，1994年實施分稅制改革，核心在于將相當一部分財權重新集中到中央，以強化國家的宏觀管理能力，并促進地方轉移支付的有效性。此舉在當時被視為必要之舉，有助于維護國家統一與經濟穩定。

　　然而，隨著時間推移，分稅制改革的弊端漸顯，最突出的問題便是地方政府財權與事權不太匹配。眾多地方政府面臨著責任重大而財權有限的困境，這在很大程度上影響其履行職責能力與效率，還曾出現中央向地方政府下發文件增加責任，但相應資金并未到位的情況，進一步加劇地方政府的財政壓力。

　　我剛參加工作時在國務院農村發展研究中心發展研究所，第一項工作任務是研究分析當時的糧食購銷體制——統購統銷制度。這一歷史性的經濟政策對今天的很多年輕人可能略顯陌生，但在老一輩對此記憶深刻。統購統銷，簡而言之，即國家糧食部門統一收購與銷售糧食，其背后的動因錯綜復雜。宋國青老師曾對此提出獨到見解。

　　回溯至1986年，統購統銷制度面臨一個重大挑戰：在改革開放過程中，糧食收購價格不斷攀升，而銷售價格并未提高。這一現象在當時的背景下不難理解：提高收購價格旨在鼓勵農民增產，而銷售價格提不上來則是由于城市居民的收入尚未增長到位。這很快導致糧價倒掛現象，即收購價格高于銷售價格，由此產生的補貼壓力主要由地方政府承擔。

　　這一案例雖已遠去，但其背后反映的政府財政困境與應對策略，至今依舊屢見不鮮。尤其是近十數年來，地方政府在財權有限而事權繁重的背景下，在增收方面展現出極強的創新能力。他們或積極爭取中央轉移支付，或依賴土地財政獲取資金，又或通過建立融資平臺籌集資金。這些舉措雖在一定程度上支撐了經濟增長，但隨著財政壓力的加劇，特別是土地市場遇冷、融資平臺監管收緊，地方政府的財政狀況日益嚴峻。

　　招商引資政策利弊

　　自2018年起，中央政府著手深化財政改革，尤其是地方財政改革，旨在規范地方政府債務管理，通過“開前門、關后門”的方式，即明確地方債務限額、嚴控新增債務，以遏制無序舉債行為。這一系列舉措無疑讓地方政府在財政運作上為難，但從整體看，為構建更加健康、可持續的財政體系奠定了堅實基礎。

　　從控制的角度出發，限制地方政府融資空間的必要性顯而易見。眾多地方政府在借貸時，往往不直接承擔最終的償債責任，這與美國地方政府可能面臨的破產風險截然不同。在中國，地方政府不可能破產卻又大肆舉債，這揭示了借貸過程中權利與責任的不對等性，因此，加強對地方政府融資的監管是合理舉措。

　　然而，加強管理的過程中地方政府資金如果嚴重短缺，也容易引發一系列問題。其中最顯著的變化是地方政府在宏觀經濟調控中的作用日趨減弱。

　　以往，中央政策一出，地方政府往往能迅速響應，甚至加碼執行，從而有效刺激經濟；而今，地方政府心有余力不足，這一現象無疑對經濟運行機制產生了深刻影響，并明顯導致經濟活力減弱。

　　此外，地方政府在招商引資方面的政策依然活躍且力度強大，這一領域也面臨著新的挑戰。以今年4月美國財長耶倫訪問國發院時提及的“新三樣”過剩產能問題為例，在她看來，這些產能的擴張一方面得益于大量國家補貼，存在不公平競爭之嫌；另一方面，中國作為經濟大國，其龐大的產能對國際市場構成了顯著沖擊，影響了其他國家的產業、市場及就業狀況。

　　這反映了當前中國新能源產品面臨的雙重困境：在國內，這些產品對經濟增長的支撐作用尚顯不足；在國際上，其規模已足夠大，以至于引發了國際社會的擔憂和競爭壓力。至于耶倫所提的補貼問題更為復雜，涉及政策導向、市場機制及國際規則等多個層面。

　　根據國內外學者對電動車補貼問題的研究，中國中央政府對每輛電動車的實際補貼額度與歐美國家相比并未呈現明顯差異。

　　顯性的補貼并不多，但隱性支持相對繁雜。各地方政府的招商引資政策包含多種多樣的隱性補貼，如見面稅收和降低土地使用費等。

　　招商引資政策的后果是在一些領域出現了非常嚴重的重復建設，比如全國目前有七、八十家電動汽車公司，幾乎每一家背后都有地方政府的影子。政府支持產業發展并不少見，產業政策也很普遍，但各地政府在缺乏獨立的資產負債表的情況下，大量投入各種資源支持產能的復制，而不是技術門檻的突破，這可能是有問題的。正如一位國際組織的官員所指出，中國新能源領域的“新三樣”沒有大到足以支持中國經濟的增長，但又超過了世界市場可以輕松接納的規模。關鍵不在于創新產業發展，而在于創新產業在地方政府的支持下過度集中。

　　產業政策在特定情境下確實可能發揮積極作用，但前提在于市場存在失靈現象。當市場失靈時，產業政策若能助其克服，則可能產生正面效應。然而，產業政策往往容易偏離初衷，導致效果不佳。究其根源，這些政策往往超越了單純克服市場失靈的范疇，特別是在新能源產品領域。最需要政策支持的是那些技術門檻過高、單一企業難以承擔或成本過高的項目。而當前許多地方政府的招商引資政策，卻往往聚焦于復制和放大已成熟技術，甚至導致產能過剩和效率低下。因此，規范招商引資行為顯得尤為重要。

　　進一步改革的新契機

　　地方財政力量減弱，雖看似不利，但從另一角度看，或許能成為推動市場化改革的新契機。過往的行政放權在促進中國經濟增長中發揮了積極作用，但資源配置權限從中央政府向地方政府的轉移，并不等同于市場化改革的完成。關鍵在于決策權應更多地向市場和企業轉移，而非僅停留在政府層面。地方政府資源減少，干預能力受限，未必全然是壞事。

　　也許將來地方政府可以將有限的資源集中到以下三個領域，一是維護社會秩序、保障公平競爭，二是提供公共服務，三是建設公共基礎設施。如果地方有能力、有資源，當然也可以制定并實施產業政策，但前提是地方政府要對資金來源與后果承擔全部責任。

　　總之，若地方政府能逐步減少招商引資活動，更多地聚焦于克服市場失靈、維護市場秩序和提供公共服務等核心職能，這將是市場機制得以充分發揮作用的重要條件。正如三中全會文件所強調的，應堅持市場在資源配置中的決定性作用，并有效發揮政府的作用。這一轉變對于推動我國創新能力的提升將具有深遠意義。

　　2024年9月9日，由北大國發院、新浪財經、東方證券聯合主辦的“大國·經濟”第一季暨北大國發院承澤商學第七期在承澤園舉辦。本文根據北大博雅特聘教授、國發院院長黃益平的主題演講整理。

　　(本文作者介紹：北京大學國家發展研究院、中國經濟研究中心教授)