文/蔡昉

　　隨著人們對宏觀經濟政策以及其他各類政策實施成敗得失的認識加深，社會保障手段具有了逐漸被納入宏觀經濟政策工具箱的趨勢。

　　綜合運用解決周期性失業(yè)與結構性失業(yè)的政策手段

　　一般來說，失業(yè)由周期性因素和結構性因素造成。在經濟增長遭遇需求側沖擊，因而周期性因素推動失業(yè)率上升的情況下，通過貨幣政策工具創(chuàng)造寬松的貨幣供給環(huán)境、通過財政政策刺激投資和消費，預期可以把失業(yè)率降低到僅有結構性失業(yè)的水平，從而使宏觀經濟回歸充分就業(yè)狀態(tài)。這里的宏觀經濟政策都屬于需求管理類型的政策，其中不乏通過各類社會保障項目進行的轉移支付。

　　然而，在就業(yè)的結構性矛盾比較突出的情況下，治理失業(yè)并不應限于周期性失業(yè)部分，也應該著力降低結構性失業(yè)率。相應地，宏觀經濟政策工具箱則要在需求管理手段之外，添加針對自然失業(yè)現象的結構性手段。

　　例如，在20世紀80年代以后，在如今所稱的新自由主義經濟學理念影響下，經濟政策就產生了忽略結構性失業(yè)問題的傾向。對于結構性失業(yè)來說，宏觀經濟的需求管理手段通常是無能為力的，因此，旨在從公共就業(yè)服務、勞動力市場制度以及相關規(guī)制等領域著眼，解決勞動力市場運行障礙的手段，應該成為宏觀經濟政策的常備工具。

　　換句話說，宏觀經濟政策制定既要以所謂“菲利普斯曲線”，即失業(yè)率與通貨膨脹率之間的權衡取舍關系為依據，動用工具箱中影響宏觀經濟景氣的手段，實施反周期政策，也要以所謂“貝弗里奇曲線”，即崗位空缺率與失業(yè)率之間的權衡取舍關系為依據，動用工具箱中影響勞動力市場效率的手段，解決結構性矛盾。

　　兩類政策手段的綜合運用，可以使我們在不付出通貨膨脹代價的前提下，看到宏觀經濟回歸更理想的充分就業(yè)狀態(tài)。

　　在促進就業(yè)和提供保障之間并不存在根本矛盾

　　在經濟學以及經濟政策的討論中，傳統的思維方式表現為一種偏簡單的思維定式，即用二分法來概括理論出發(fā)點和政策取向上的分歧。這導致無窮無盡的權衡取舍，如近期目標與長期可持續(xù)性、行動意愿與現實可能性、積極進取與底線思維等。

　　對于治理失業(yè)的宏觀經濟政策理念和實踐，類似的二分法表現在以“積極的勞動力市場政策”為主，還是以“消極的勞動力市場政策”為主這兩種政策主張間的對峙。這里，“積極”政策更注重通過提高勞動者的就業(yè)能力和擴大宏觀經濟的就業(yè)需求，增加就業(yè)數量和提高就業(yè)質量；“消極”政策則更注重通過社會保障的方式，對失業(yè)者和就業(yè)不足的群體予以托底保障，確保他們的基本生活。實際上，在促進就業(yè)和提供保障之間并不存在根本矛盾，當然也不應該形成任何程度顯著的對立關系。

　　從社會保障事業(yè)角度來看，要破解這種傳統二分法對政策思路的束縛，根本上要確立一切從人民福祉出發(fā)的目的論，并且在此基礎上形成認識論和方法論。也就是說，一旦確立這個根本目標，就不能再以任何似是而非的說辭，使手段與目標之間發(fā)生本末倒置現象。既然促進就業(yè)和提供保障歸根結底都是為了提高人民福祉，那么，無論從政策目標的一致性來看，還是從政策手段的互補性來看，兩者的關系都不是此消彼長的，而是缺一不可的。

　　更進一步，隨著時代的發(fā)展，為了以動態(tài)的方式把握就業(yè)與社會保障之間的平衡關系，也有必要把積極的勞動力市場政策中“積極”這一特征賦予社會保障制度。

　　社會保障制度不再與就業(yè)之間形成權衡取舍關系，反而可以達到積極勞動力市場政策本身求而不得的效果。例如，社會保障的更加普惠化和普世化，可以減少不得已的低質量就業(yè)或勞動力市場退出，消除持續(xù)存在的人力資本缺口，從而增強失業(yè)者的再就業(yè)激勵，并幫助勞動者在接受教育（培訓）、參與勞動力市場、從事養(yǎng)育和照護等活動之間自主抉擇和自由轉換，從而不斷趨向于行為能力的增強和自由的擴大。

　　宏觀經濟政策的各組成部分不應該畫地為牢、相互分割且孤立運作

　　以促進就業(yè)的政策思路治理失業(yè)本身、通過社會保障托底避免失業(yè)的后果，是達到保障和改善民生要求兩個不可或缺的方面。每個政策方面在分別履行自身職能的同時，也對另一方具有拾遺補闕的作用。只有兩者之間實現了無縫銜接，民生才得到充分的保障。

　　例如，通過培訓提高勞動者的就業(yè)能力、通過改善公共就業(yè)服務提高勞動力市場匹配程度，以及通過更好的兜底保障避免消費水平明顯下降，都是保持社會總需求以恢復勞動力市場需求的政策作為，也是保障和改善民生的必要條件。就業(yè)政策和社會保障也應該是相輔相成的，通過消除現存的制度性障礙，兩者能夠共同構造一個完好社會的良性經濟循環(huán)。

　　宏觀經濟政策的各組成部分不應該畫地為牢、相互分割且孤立運作，政策工具箱越豐富越好，并且在運用上要善于在相互之間協同貫穿。例如，應對周期性失業(yè)的貨幣政策和財政政策，就其性質而言是數量調控，即通過擴大投資帶動就業(yè)復蘇。但是，在很多情況下，因失業(yè)、就業(yè)不充分或退出勞動力市場，有較大部分家庭的收入受損，消費能力和消費信心變得十分孱弱。特別是結構性失業(yè)不對稱地使一些脆弱群體陷入困境，比如初入就業(yè)市場的年輕人，通常面臨更高的失業(yè)風險。

　　這要求形成一個完整的政策組合，一方面，以托底基本生活為目的實施最普惠的社會保障，穩(wěn)定居民收入和消費；另一方面，實施一系列結構性改革，提高勞動力市場匹配水平和資源配置效率，降低對青年勞動者威脅最大的結構性失業(yè)率。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、人力資源研究中心主任，博士生導師。中共十七大代表；第十一屆全國人大代表、全國人大常委會委員、農業(yè)與農村委員會委員。)