意見領袖 | 李庚南

　　近期不知道10萬億，就OUT了嗎？無論如何，作為逆周期財政政策的“重頭戲”和標志性舉措，上周末橫空出世的10萬億化債資金確已迅速成為全民熱議的話題。

　　11月8日，經全國人大常委會批準的《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，推出了共計10萬億規模的化債政策（即通過發行地方政府債券置換地方政府隱性債務的政策）。其中，包括增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務，分三年實施。地方政府專項債務限額將由29.52萬億增加到35.52萬億；連續五年每年安排8000億新增專項債用于化債，共計4萬億。上述兩個渠道合計增加化債規模10萬億。同時還明確，2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

　　10萬億是個什么概念？能解決多少問題？跟老百姓究竟有多大關系？這些無疑都需要有足夠的想象力。從化債規?？?，加上仍需按合同償還的2萬億元，實際上相當于要在五年內化解12萬億元隱性債務，也因此被業內稱為“史上最大規?；瘋桨浮?。如此大的化債力度，遠超市場預期。其背后既反映了當前宏觀經濟形勢下加大財政政策逆周期調節力度的緊迫性，也意味著財政管理理念特別是化債思維的嬗變。

　　化解地方政府隱債有多緊迫？

　　一般認為，地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。這類債務通常不透明，不易被監管機構察覺，因此被稱為“隱性”。實際上，關于地方政府隱性債務內涵與外延的界定，在學術界和社會實踐部門中其實一直存在不同認知，從法律層面、專業層面觀察的視角也不一樣，甚至在領域內部也并未達成共識，總體上存在不確定性。但有一點是明確的：地方政府隱性債務的存在，不僅影響財政和金融穩定，可能引發地方政府債務違約風險進而形成系統性金融風險，進而導致政府信用受損、政府公信力下降，還可能擠壓中央政府的宏觀調控政策空間，削弱貨幣政策的獨立性和有效性，并影響到宏觀經濟政策的效果，對社會穩定和經濟發展造成深遠影響。

　　那么，我國地方政府隱性債務規模究竟有多大？盡管我國全口徑政府負債率相較國際水平并不高，但地方政府隱性債務潛在的風險卻不容忽視。公開數據顯示，2023年末我國政府全口徑債務總額為85萬億元，政府負債率僅為67.5%，這一指標顯著低于新興市場國家水平，也遠低于主要經濟體水平（G20國家平均政府負債率118.2%、G7國家平均政府負債率123.4%），說明我國政府還有較大舉債空間。但從結構看，地方政府負債率過高則是值得擔憂的。數據顯示，我國地方債余額從2013年的7.4萬億一路飆升至2023年的40.7萬億，年均增速超10%，而且隱性債務問題愈演愈烈。截至2023年底全國隱性債務余額高達14.3萬億元，地方政府全口徑負債占我國政府負債總額的64.7%。在這種債務結構下，推動地方政府隱性債務顯性化，無疑有助于整體上把控地方政府債務風險。

　　防范和化解地方政府隱性債務風險一直以來都是國家高度關注的問題。2014年9月開始第一次對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務、存量或有債務等政府性債務進行集中清理工作以來，中央對地方政府隱性債務的清理一直在穩步推進之中。然此次如此大的化債力度顯然與當前整體經濟形勢及地方財政面臨的巨大壓力密切相關。

　　當前，在外部市場沖擊、內需萎縮等多重壓力疊加之下，地方政府財政矛盾凸顯，多地處于緊平衡狀態。財政部數據顯示，1—8月，全國一般公共預算收入同比下降2.6%；土地出讓收入同比跌幅走闊至23.5%，土地財政依賴度從前幾年的近四成下滑至目前的兩成，嚴重拖累地方政府性基金收入；基建支出占比超過20%，但傳統基建支出的邊際效益正逐步下滑，對于經濟的提振效果有所弱化。與此同時，地方債務壓力增大，流動性問題凸顯。2024年，包括地方政府債券、城投有息債務等在內的地方廣義債務付息規模將超過4萬億元，占地方廣義財政收入的比重將超20%，重點省份付息壓力更為突出。

　　在這種情況下，加快地方政府隱債的化解的緊迫性不言自明，對防范金融風險、提升經濟活力、穩定市場預期、增強投資信心，確保經濟穩定和可持續發展具有現實意義。一是通過加速化債工作，有助于減輕地方政府的財政壓力，有效控制和降低地方政府的債務風險，防止因債務而導致財政危機。二是通過化債減輕地方政府的債務負擔，使地方政府可以有更多的資源用于經濟發展，提升經濟活力。三是向市場傳遞積極的信號，有助于穩定市場預期，增強投資者信心。四是有助于促進經濟復蘇。在當前形勢下，按照“三駕馬車”的經濟驅動理論，投資依然是經濟增長的壓艙石。通過增加投資來刺激內需進而促進經濟復蘇，顯然也是不得已而為之。地方化債資源的增加，勢必有助于推動各地基礎設施項目的落地，激發市場活力。據有關研究測算，債務置換政策的實施將提升債務置換的速度和效率，每年可至少增加地方政府財政支出1萬億元，這部分資金可以用于拉動有效需求回升，預計至少帶動GDP增速0.76%。

　　隱債究竟是怎樣形成的？

　　地方政府隱性債務的形成是一個復雜的過程，從財政部前不久通報的關于地方政府隱性債務問責典型案例看，地方政府隱性債務的形成，原因比較復雜，既有主要因素，也有客觀因素；既有政策層面的因素，也有環境因素。

　　目前，地方政府隱性債務存在的形式大致包括以下幾方面：一是地方政府融資平臺的債務。二是政府購買服務形成的債務。三是政府與社會資本合作形成的債務。四是地方政府通過獨資、入股等方式，成立了長期資產管理公司、投資建設公司等， 通過相互擔保、資產抵押等方式舉借的債務。五是國有企業的債務。六是區域內非國有企業的債務。此外， 還有一些政府的非投資型債務， 如社會保障的缺口等。

　　剖析這些隱債形成的渠道，其原因大致可歸結為以下幾個方面：一是財政資金缺乏統籌規劃。一些地方政府在做年度財政資金規劃時，過于樂觀地估計項目收益，或對項目可行性分析不夠深入，導致項目收益不足以覆蓋本息，從而產生隱性債務。一些地方政府在城市發展規劃方面脫離經濟發展水平，設定過高標準，寅吃卯糧，導致隱性債務的形成。二是專項債券發行審核不嚴。在發行專項債券時，一些地方政府可能對國企提交的項目實施方案、財務評價報告書和法律意見書等審核不嚴，導致國企可能隱瞞或篡改融資渠道和收益情況，使得項目收益無法覆蓋全部債務，形成隱性債務。三是違規擔保或承諾保底收益。一些地方政府違規對超出財力建設的項目提供擔保或承諾保底收益。四是金融機構行為失范。一些金融機構因為存在財政兜底幻覺，放松風險管控要求，違規提供融資。

　　上述因素的共同作用，導致了地方政府隱性債務居高不下。但深究隱債形成的根源，或集中反映為央地財政關系不順、財政管理體系部不科學及地方政府政績觀不正確等原因。一是中央和地方財政關系改革不到位，央地事權不匹配。由于地方經濟社會發展，主要是城鎮化、城市建設以及基礎設施高速發展需要大量財政資金，導致地方政府被動舉債，在債務限額管理下，轉而通過政府平臺等渠道隱性負債。二是財政管理體制機制還不夠科學，存在債務軟約束。在債務管理方面，偏重于余額和限額管理，而忽視了債務規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，未真正建立起債務預算和資本預算。三是政績觀不夠正確，加之政績考核機制不夠科學，一些地方官員為了追求政績，通過過度、非理性舉債進行建設。而監管問責執行不力，則進一步導致非理性舉債行為。

　　如何防止新的隱債？

　　在大規?；瘋耐瑫r，如何有效抑制地方政府新增隱性債務，從根本上解決隱性債務問題，這無疑是各方都高度關注的問題。在11月8日下午全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發布會上，財政部部長藍佛安明確表示，在解決存量債務風險的同時，必須堅決遏制新增隱性債務。財政部將會同相關部門，持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起。

　　如何真正做到對新隱債的額“零容忍”？還需從地方政府隱債形成的根源出發。首先，要厘清央地事權邊界，從財政體制上消除地方政府被動負債、隱性負債的動能。關鍵是要厘清政府與市場邊界，適當上收中央事權和支出責任。其次，要強化地方政府債務管理，建立健全債務與資本預算。要明確舉債權限與程序、強化債務限額和投向的監管、建立風險預警和應急處置機制等，以保證債務管理的規范性與有效性。當務之急則是建立健全地方政府債務跟蹤監測好風險預警機制。第三，要強化監管問責。要建立科學合理的地方債務盡職免責機制，對于政績觀扭曲以及決策失誤會導致隱性負債及債務風險的，要嚴格依法問責。總體上，就是要通過規范地方政府的舉債行為、強化監管和問責機制，以及推動債務置換等方式，來防范和化解地方政府隱性債務風險，這是中央長期以來明確的導向。

　　值得反思的是，從2014年以來，中央關于對地方政府隱性債務的治理從未停止過，而且設定了嚴厲的監管紅線，何以隱債禁而不絕？關鍵還是問責不到位。盡管從財政部通報的情況看，有不少隱性債務被查處并予問責，但畢竟覆蓋面有限。而此次大規模的化債會否形成許多隱性債務及其實際責任人獲得事實上的“赦免”，或是公眾關注的問題。

　　毋庸置疑，通過大規模、集中式化債，使隱性債務顯性化，有助于盡快化解地方債務風險，降低地方政府財務負擔。但是，如果對消化的地方政府隱性債務沒有一個客觀、合理的評估（問責追責），其產生的示范效應或會誘發逆向選擇，使得新隱債防控壓力增大。因此，仍需按照盡職免責的要求，對地方政府隱債進行實事求是的甄別，補上監管問責追責這一課。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)