7月30日的中央政治局會議要求，做好“十五五”規(guī)劃前期研究謀劃工作。目前，有關(guān)方面已經(jīng)啟動“十五五”規(guī)劃編制前期工作，各縣市區(qū)應(yīng)該也已開始謀劃“十五五”規(guī)劃了。我參加過六個(gè)五年規(guī)劃的編制，算是個(gè)老規(guī)劃人。利用今天的機(jī)會，講講縣市區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制問題。題目是“如何編制適應(yīng)形勢、適合本地的‘十五五’規(guī)劃”。

　　規(guī)劃是治國理政的重要方式

　　習(xí)近平總書記指出，規(guī)劃是我國治國理政的重要方式。這就給“發(fā)展規(guī)劃”一個(gè)十分精準(zhǔn)的定位。“發(fā)展規(guī)劃”到底是用來干什么的呢，是用來治國理政的。國家發(fā)展規(guī)劃是治國理政的綱領(lǐng)，縣市區(qū)的發(fā)展規(guī)劃也是本地五年的“施政綱領(lǐng)”。

　　縣市區(qū)規(guī)劃的薄弱點(diǎn)之一是上下一般粗，不少縣市區(qū)的規(guī)劃，往往是對照國家規(guī)劃、本省規(guī)劃，一抄了之，如果遮住地名，放在省級、市級以及任何縣市區(qū)都不會錯。上下一般粗，本質(zhì)上是規(guī)劃不符合本地實(shí)際，背后是本來就沒有把規(guī)劃當(dāng)回事，沒有作為地方治理的重要方式。

　　縣市區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制的好不好，一定程度上反映了一個(gè)地區(qū)的治理能力和水平，也關(guān)系著我國基層行政區(qū)的治理效能。在編制“十五五”規(guī)劃中，希望各縣市區(qū)切實(shí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于規(guī)劃是我國治國理政重要方式的思想，高度重視發(fā)展規(guī)劃編制工作，把規(guī)劃編制好，把縣市區(qū)的治理能力和水平提升一下。

　　規(guī)劃是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)劃

　　規(guī)劃是我國治國理政的重要方式，而治國理政是建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一基本制度基礎(chǔ)上的。什么是社會主義市場經(jīng)濟(jì)？習(xí)近平總書記在十八屆三中全會關(guān)于《全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中做出了最權(quán)威、最科學(xué)的定義。總書記講，市場配置資源是最有效率的形式，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。

　　充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。兩句話，缺一不可，缺一句就不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，但市場作用與政府作用不是簡單的并列關(guān)系，充分發(fā)揮市場的決定性作用是一般規(guī)律，遵循規(guī)律，最主要的是遵循這個(gè)一般規(guī)律。更好發(fā)揮政府作用，是建立在市場決定資源配置這一一般規(guī)律基礎(chǔ)上的。

　　編制規(guī)劃要適應(yīng)全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一改革的總目標(biāo)，堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)的理念和原則，落筆的每句話都要自己問一問，這是不是應(yīng)該由政府規(guī)劃的，不寫少寫應(yīng)該由市場配置資源的事，減少主要依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。

　　近年來的地方規(guī)劃，指標(biāo)多，項(xiàng)目多、產(chǎn)業(yè)細(xì)，而能寫出來的，各地都差不多。希望各縣市區(qū)對照一下本地的“十四五”規(guī)劃，看看哪些是沒用的，把本地的“十五五”規(guī)劃，真正變成市場經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃。

　　規(guī)劃是當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的宣言書

　　目前的地方規(guī)劃，很重視產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的謀劃。產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要。但地方的產(chǎn)業(yè)是怎么來的呢。可以粗略分為兩類：一是本地有資源或主要面向本地市場的，主要集中在礦業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)，如資源能源開發(fā)、零售業(yè)、中小學(xué)、中小醫(yī)院、修理業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)、公共管理，以及其他面向本地市場的部分產(chǎn)業(yè)；二是面向全國乃至全球市場的產(chǎn)業(yè)，主要是農(nóng)業(yè)和制造業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的市場主要不在本地。

　　前者主要是資源和市場決定的，后者主要是取決于自然條件、市場半徑、營商環(huán)境等。為什么有的地方產(chǎn)業(yè)多，有的地方產(chǎn)業(yè)少？在自然條件、市場半徑大體相當(dāng)?shù)那疤嵯拢a(chǎn)業(yè)或企業(yè)的集聚，很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。

　　營商環(huán)境不是辦事效率問題，不是跑一次還是跑幾次的問題。營商環(huán)境主要是國家統(tǒng)一的制度和體制規(guī)定的，但有些是地方可營造的。如，企業(yè)到你這來投資建廠，基礎(chǔ)設(shè)施是否完備，有沒有穩(wěn)定的員工，員工有沒有穩(wěn)定的住房，上下班是否便捷，員工子女在哪上幼兒園上學(xué)，員工及其家人到哪看病及看病貴不貴，政府是不是講信用，是不是動輒檢查罰款，承諾是不是老變，辦事是不是依法等等。

　　縣市區(qū)規(guī)劃，一定意義上是當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的宣言書、承諾書，寫好地方營商環(huán)境，比寫那些宏大目標(biāo)、漂亮口號更重要，也比規(guī)劃多少高大上的產(chǎn)業(yè)更重要。過去，有些地區(qū)的招商引資，靠土地優(yōu)惠、稅收減免。今后，我們要建立全國統(tǒng)一大市場，并在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、勞動保護(hù)、政府采購等領(lǐng)域等同國際規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)的相通相容。因此，今后的招商引資，更多要靠市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、政府服務(wù)企業(yè)的態(tài)度等。這些應(yīng)該成為縣市區(qū)規(guī)劃的重要內(nèi)容。

　　規(guī)劃要以高質(zhì)量發(fā)展是硬道理為主題

　　目前我國最大的挑戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)增長，是經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，但質(zhì)的有效提升是建立在量的合理增長之上的，沒有量，就沒有質(zhì)。高質(zhì)量發(fā)展絕不是不要速度了。二十大以及之后的幾次中央經(jīng)濟(jì)工作會議都強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是質(zhì)的有效提升和量的合理增長，也就是強(qiáng)調(diào)要保持一定的速度，但目前影響發(fā)展大局的做法還有不少。在環(huán)保、安全生產(chǎn)、共同富裕、防風(fēng)險(xiǎn)、碳達(dá)峰等多重目標(biāo)中，一定要把高質(zhì)量發(fā)展放在第一位，其他目標(biāo)不能影響增長目標(biāo)。這既是國家規(guī)劃的任務(wù)，也是縣市區(qū)規(guī)劃的任務(wù)。

　　當(dāng)然，不同主體功能區(qū)的規(guī)劃的主題不同，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要把農(nóng)產(chǎn)品安全和生態(tài)安全放在第一位，城市化地區(qū)，也就是經(jīng)濟(jì)和人口集聚區(qū)要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位。

　　規(guī)劃要以提高當(dāng)?shù)厝说纳钏綖橹骶€

　　目前的經(jīng)濟(jì)下行，主要不是在供給側(cè)，而是在需求側(cè)，需求側(cè)又主要不是外需不足，而是內(nèi)需不足，內(nèi)需不足又主要是居民消費(fèi)不足。這同1998年和2008年的情況不同，當(dāng)時(shí)主要是外需不足。消費(fèi)不足不是今天才出現(xiàn)的。早在2000年的國家“十五”計(jì)劃綱要，就提出了居民消費(fèi)率提高到50%的目標(biāo)，而2023年只有39%。2020年，工業(yè)的40%以上靠出口，出口加速，經(jīng)濟(jì)就回升一點(diǎn)，出口減速，增長就下來一點(diǎn)。

　　前十幾年，主要靠房地產(chǎn)及其金融建筑業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在房地產(chǎn)不行了，不得不更多依靠制造業(yè)，但制造業(yè)的40%靠外需，出口決定著我國的邊際增長。未來的國際環(huán)境還能不能支撐40%的工業(yè)制成品出口？如果不能，龐大的生產(chǎn)能力出路在何方？投資需求能不能靠得住？投資增速已經(jīng)從本世紀(jì)第一個(gè)10年的20%左右，降至第二個(gè)十年的10%左右，第三個(gè)十年降至10%以下。而且房地產(chǎn)供求發(fā)生重大變化，地方政府債務(wù)拖累基礎(chǔ)設(shè)施的投資增長。政府消費(fèi)可以擴(kuò)大，但會擠壓居民收入和居民消費(fèi)，不應(yīng)該過快增長。

　　未來，支撐增長唯一可靠的“馬車”是居民消費(fèi)。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路必須盡快轉(zhuǎn)變到居民消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大上來。

　　發(fā)展是供給與需求的共同擴(kuò)大，不是供給能力上去了、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大了，就能實(shí)現(xiàn)發(fā)展了。過去我們的規(guī)劃主要是供給的規(guī)劃，都是發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大哪些投資。生產(chǎn)能力上去了，但消費(fèi)上不去，只能擴(kuò)大出口，出口受阻，增長就要下行。

　　縣市區(qū)的規(guī)劃，要規(guī)劃好如何提高當(dāng)?shù)鼐用竦南M(fèi)水平，包括，如何提高消費(fèi)能力，提高居民收入；如何完善消費(fèi)政策，取消限制消費(fèi)的各種措施；如何規(guī)劃好小尺度的消費(fèi)圈及其設(shè)施，便于居民特別是老年人的消費(fèi)，在建設(shè)那些高大上的消費(fèi)設(shè)施的同時(shí)，也要適應(yīng)老齡社會的到來，建設(shè)好便于老年人消費(fèi)的生活圈；如何實(shí)現(xiàn)非戶籍人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地的住有所居，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化等。同時(shí)，也要認(rèn)識到，提高民生水平，公共服務(wù)是重要的，但民生不等于公共服務(wù)，民生的主體在于居民收入和居民消費(fèi)。

　　規(guī)劃要把三大空間落到實(shí)處

　　20年前，2004年，我們在研究“十一五”規(guī)劃思路時(shí)，提出了主體功能區(qū)，把全國960多萬平方公里陸地國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，后來又歸結(jié)為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大空間。目前，主體功能區(qū)已經(jīng)從規(guī)劃上升到戰(zhàn)略又上升為中國特色社會主義的重要制度。

　　近年來，雖然推進(jìn)主體功能區(qū)的動作不大、力度不夠，但三大空間發(fā)展的趨勢越發(fā)明顯。長三角和珠三角GDP占全國的比重，由2012年的34%，提高到2023年的35%。東北地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比重，由21%提高到22%。2010年-2020年，38個(gè)直轄市、省會城市、單列市新增城市人口占全國新增人口的100%。生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力也顯著增強(qiáng)，如水源涵養(yǎng)地的水資源總量、地下水資源量等都在增加。

　　主體功能區(qū)，說不說，干不干，大勢就是這樣，這是客觀規(guī)律。主體功能區(qū)的形成，背后是兩大規(guī)律，一是市場規(guī)律，二是自然規(guī)律。規(guī)律在不知不覺中總是在發(fā)揮著作用，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。

　　“十五五”時(shí)期，縣市區(qū)就要把本地區(qū)的三大空間落實(shí)到位，農(nóng)產(chǎn)品在哪里，耕地和基本農(nóng)田要落地，人口和經(jīng)濟(jì)即城市主城區(qū)和縣城在哪里，范圍是多大，哪些地區(qū)要保護(hù)生態(tài)等。

　　總之，三大空間要落到“四至”，防止建了拆，拆了建。一些地區(qū)因各種原因而整村搬遷，但多是就地搬遷，而不是空間騰挪，遷到縣城等人口集聚地，這樣就不能有效地集聚縣城的規(guī)模，就減少了就業(yè)崗位，減少了面向本地市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會和規(guī)模。

　　所以，在重視招商引資，發(fā)展面向全國、全球市場的產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，不要忘了滿足本地居民消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)。如果全國幾千個(gè)縣市區(qū)都能重視面向本地市場的產(chǎn)業(yè)，就會明顯增加相應(yīng)的供給與需求，促進(jìn)全國的增長。

　　規(guī)劃要讓人看得懂

　　規(guī)劃寫法上不應(yīng)沉悶。規(guī)劃的內(nèi)容很全面，不同篇章的寫法不一定千篇一律。有哪些寫作法呢？

　　一是浪漫主義。如主體功能區(qū)規(guī)劃有一段“巍峨的群山，縱橫的河流，廣袤的草原，肥沃的農(nóng)田，遼闊的海洋，是中華民族的美好家園”。汶川災(zāi)后重建規(guī)劃的目標(biāo)，表述為“家家有房住，戶戶有就業(yè)，人人有保障，設(shè)施有提高，經(jīng)濟(jì)有發(fā)展，生態(tài)有改善”。

　　二是開門見山。直截了當(dāng)提出問題，然后就是應(yīng)對措施。如，經(jīng)濟(jì)增長篇，可以這樣寫：“十五五”時(shí)期，我縣經(jīng)濟(jì)下行的壓力較大，必須果斷采取措施阻止之，然后就是一條條的措施，不必穿靴戴帽。

　　三是領(lǐng)句概括。每段第一句話就是段落的靈魂或標(biāo)題，不愿意閱讀規(guī)劃全文的人，看一句話就知道本段寫什么了。

　　四是剝皮挖根。就是找問題，挖問題的原因，找原因的原因，直至挖到最深刻的根源。列出100個(gè)問題，就可以寫100句話。規(guī)劃是反話正說，說干什么，怎么干，每句話的背后都是問題，規(guī)劃的每一句話都是為了解決問題。然后要追問，這句話是針對什么問題、解決什么問題，再問，你說的問題是不是問題？不要把不是問題的問題當(dāng)成問題。

　　五是“三邊”。就是一邊寫，一邊思考，一邊改。在寫的過程中改，在改的過程中調(diào)整思路，然后再寫、再改、再思考。

　　六是通俗易懂。一個(gè)好的規(guī)劃，最基本的是要讓人看得懂，實(shí)實(shí)在在，清清爽爽，一目了然。規(guī)劃是給領(lǐng)導(dǎo)看的，也應(yīng)該是給企業(yè)、給市場、給人民看的。必須實(shí)實(shí)在在，不用猜，讓人猜的規(guī)劃，不是好規(guī)劃。目前不少規(guī)劃，大話多、新詞多、口號多、對仗多、代號多，目標(biāo)高，產(chǎn)業(yè)新，但辦法少、路徑少、政策少、數(shù)據(jù)少，這樣的規(guī)劃不是好規(guī)劃。

　　在幫助相城編制規(guī)劃時(shí)，我們堅(jiān)持的一個(gè)原則就是要讓人看得懂。比如，我們增加了“我們”這個(gè)主語。如果沒有“我們”這個(gè)主語，人們就要猜，這句話是讓誰來干呢？相城規(guī)劃中的“我們”，就是相城的區(qū)委區(qū)政府，就是相城的政府部門。這不僅是一個(gè)表述方法問題，實(shí)際上是政府對老百姓、對市場主體的態(tài)度問題。加上了“我們”，就是政府的承諾、就是政府的責(zé)任，就是營商環(huán)境的宣言書。

　　七是用詞準(zhǔn)確。一些規(guī)劃愿意用“打造”，但是不是都能打造的呢？用詞的背后反映了思想觀念，好像想打造什么就能打造什么，這樣，看起來就不像市場經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃。

　　以上，僅供參考。

　　來源：清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院

　　(本文作者介紹：十三屆全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任，原中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任)