意見領袖 | 羅志恒

　　摘要

　　近期，中央政治局會議提出“加大逆周期調節力度”，金融、發改、財政等部門先后宣布“一攬子增量政策”，穩增長上升到更加重要的位置；市場和社會對此反應積極，預期和信心明顯提振。但同時各方對于穩增長的重點在投資還是消費產生了較大分歧，對投資消費的關系產生了一定程度的誤讀；還有部分觀點基于我國過往基建投資產生了浪費、引發債務風險等情況，認為不需要再搞基建。對此我們在《對近期政策討論的思考：財政如何發力？》中做了部分闡述；本文進一步梳理比較了國際上10個經濟體的基建數據和國內31個省份的數據，分析未來我國基建投資發力的重點領域及其空間，我們認為問題的關鍵不在于要不要基建、而在于投什么，未來的基建投資要與人口流動趨勢、人口結構變化、提升經濟增長潛力、實現安全發展掛鉤。

　　我們認為，要避免將投資與消費二元對立起來。其一，投資與消費是并重的，兩者共同構成經濟循環的有機整體。沒有消費的投資是無效的、不可持續的，沒有投資的消費會出現供給不足、物價大漲。其二，投資和消費在短期都是需求，但是從中長期看，投資是供給，消費才是終端需求。黨的十九大和二十大報告均明確提出“發揮消費對經濟增長的基礎性作用，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。其三，不能泛泛地討論要投資還是要消費，關鍵是兩者的比例關系以及支持投資和消費的領域，不是要不要，而是投什么。其四，至于投資尤其是基建投資，既要看到投資的效率持續下降、引發諸多浪費以及政府債務高企等問題，但同時也要看到基建投資在經濟發展、城鎮化進程以及解決就業中發揮的重大作用。其五，從國際比較以及國內31省份區域比較看，我國基建投資還存在人均不足與結構失衡的問題，未來基建投資還有一定空間。我國基建投資面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題。因此，問題不在于要不要投資、要不要基建，而在于找到當前及中長期迫切需要又能補短板惠民生的領域和區域，投入到能發揮出經濟和社會效益的地方。

　　一、從國際比較看，我國基礎設施建設總量領先、人均不足

　　1、交通：路網密度與國際差距較大。一是鐵路方面，中國鐵路總里程已達15.9萬公里，但鐵路網密度1.65公里/百平方公里，低于美國（2.99）、日本（7.3）。根據國家發改委《中長期鐵路網規劃》，2035年，全國鐵路網運營里程預計達到20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右，鐵路里程還有提升空間。二是公路方面，2021年中國公路總里程已達528萬公里，位居全球第三，路網里程與路網密度均低于美國、印度（各國等級公路里程統計方法存在差異）。

　　2、能源：能源生產與傳輸安全保障仍需加強。一是我國能源自給率約80%，仍低于俄羅斯（184%）、美國（104%）。二是我國發電量長年位居全球第一，但人均發電量水平不及美國、韓國的一半。三是我國天然氣管道長度12.2萬公里，相當于美國的三分之一，天然氣管道密度落后于美國、英國。

　　3、醫療：人均醫療支出和醫護人員數量不足。一是從全社會醫療支出看，2021年我國全社會醫療支出占GDP比重（5.38%）較低，與美國（17.4%）、德國（12.9%）、法國（12.3%）、日本（10.8%）相去甚遠。按人均計算的全社會醫療支出的差距更大，2021年中國人均醫療支出僅為670.5美元，僅相當于美國5.6%。二是從人均醫療資源看，2020年中國每千人口醫院床位數為5.0張，而日本、韓國每千人口醫院床位數分別為12.7張、12.8張。

　　4、教育：基礎教育師資豐富程度不及日韓。一是從教育經費看，2020年我國財政性教育經費為4.29萬億元，相當于GDP的4.22%，略低于OECD國家平均值的4.33%。二是從師資看，我國在主要經濟體中位居中游，中小學的生師比與日韓仍有差距。2020年我國小學的生師比為16.7，高于德國的14.9、日本的15.6、韓國的16.3。

　　二、從國內31省份比較看，我國基建投資存在東部人口流入地不足、中西部偏多的結構性特征，民生保障、城市更新領域需求巨大

　　1、交通：公路和鐵路人均里程“東低西高”。東部地區人均鐵路里程僅相當于西部地區的四成，人均公路里程僅相當于西部地區的三分之一。

　　2、民生：人口大省醫療和教育資源緊張。一是廣東、福建人均床位數少，人均醫護人員指標較低，農村醫護人員不足。二是廣東小學的生師比大幅高于全國水平，河南小學生均教育經費排名倒數第一，基礎教育資源較為稀缺。

　　3、市政：超大特大城市的城市更新潛力較大。一是老舊小區改造帶動相關配套設施更新需求。上海、北京城鎮住房建成于2000年之前的占比分別為47.6%、39.8%。二是北京、上海大城市管網密度更高，地下管網改造建設資金需求更大。

　　三、未來基建投資有必要沿著四個方向推進

　　1、基建投資要與人口流動掛鉤，避免資源錯配。人口流動規律是從農村走向城市、從小城市走向大城市乃至特大城市聚集，基建投資要避免“人口流出地浪費、人口流入地不足”的結構性問題，要為“以人為本”的新型城鎮化服務。城市基建投資重點領域包括城市軌道交通、停車設施、海綿城市、智慧城市等。

　　2、基建投資要與人口結構掛鉤，醫療教育養老相關的社會領域投資要大幅提高，即基建投資要為“人”服務。未來人口結構變化趨勢是老齡化和少子化，與之相關的醫療養老和教育等需求與過往將明顯不同。其中，老齡化率上升，醫療、養老領域的數量和質量需求大幅上升；少子化的趨勢以及人口數量紅利轉向素質紅利的要求，意味著教育機構數量合并、質量提升的必要性明顯上升。

　　3、基建投資要與提高中國經濟增長潛力掛鉤，通過基建投資既從供給端解決卡脖子問題，又能釋放出消費需求。從供給端看，加大對新一代信息技術等新基建新能源等乃至基礎研發相關投資的投入，提高經濟的韌性和穩定性；從需求端看，加大對社會領域的投資，有利于解決居民后顧之憂，推動新型城鎮化，釋放居民的住房和消費需求。

　　4、基建投資要與安全掛鉤，要有利于實現更加安全的發展、推動“平安中國”建設，既保障經濟和民生安全，又保障非經濟安全。目前新中國成立已75周年，諸多城市建設已進入到增量建設與存量更新并重階段，城市地下管廊、燃氣管道老化、老舊小區和老舊住房占比逐步提高，相關的基建有必要加強，保障民生安全。完善新型能源基礎設施、提高能源資源安全保障能力也是重要方向。

　　風險提示：基建投資資金來源不足；地方投資項目進度不及預期

　　目錄

　　一、關于基建投資的總體情況及認識誤區：我國基建投資有利有弊，未來仍有空間

　　二、國際差距：總量高但人均指標不高、醫療教育領域差距較大

　　三、國內區域差異：交通設施區域不均衡，醫療服務城鄉差距大，基礎教育資源有短板

　　四、未來基建投資趨勢與四個方向：與人口流動、人口結構、經濟增長潛力、安全掛鉤

　　正文

　　一、關于基建投資的總體情況及認識誤區：我國基建投資增速快，有利有弊，未來仍有空間

　　黨的二十大報告提出“構建現代化基礎設施體系”。長期以來，我國基建投資強度遠高于其他發展中經濟體，超前的基建投資建設在穩定宏觀經濟、推動城鎮化進程、保障民生等方面都發揮了重要作用，但也衍生出了投資效率下行、部分重復建設造成浪費以及地方債務風險上升等問題。需要認清的是，我國基建仍面臨人均資本存量不高、地區分布不均衡、民生領域存在短板，未來仍有進一步優化提升空間。對于偏遠、落后地區的投資，投資回報率并不高，大規模投資的出發點是公共服務的均等化。我國作為發展中國家的國情沒有變，有必要重視當前基建總量不足和結構不均的問題，及時找到當前及中長期迫切需要又能彌補短板、惠民生的投資領域。

　　（一）關于投資及基建投資的認識誤區

　　我們認為，要避免將投資與消費二元對立起來，要避免以基建投資中存在的問題簡單否定未來基建投資的必要性。

　　其一，投資與消費是并重的，兩者共同構成經濟循環的有機整體。沒有消費的投資是無效的、不可持續的，沒有投資的消費會出現供給不足、物價大漲。

　　其二，投資和消費在短期都是需求，但是從中長期看，投資是供給，消費才是終端需求。黨的十九大和二十大報告均明確提出“發揮消費對經濟增長的基礎性作用，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。

　　其三，不能泛泛地討論要投資還是要消費的問題，關鍵是兩者的比例關系以及支持投資和消費的領域，不是要不要，而是投什么。

　　其四，至于投資尤其是基建投資，既要看到投資的效率持續下降、引發諸多浪費以及政府債務高企等問題，但同時也要看到基建投資在經濟發展、城鎮化進程以及解決就業中發揮的重大作用。

　　其五，從國際比較以及國內31省份區域比較看，我國基建投資還存在人均不足與結構失衡的問題，未來基建投資還有一定空間。我國基建投資面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題。因此，問題不在于要不要投資、要不要基建，而在于找到當前及中長期迫切需要又能補短板惠民生的領域和區域，投入到能發揮出經濟和社會效益的地方。

　　其六，當然也不能寄希望于再通過超大規模、重復建設的基建投資拉動經濟增長，基建投資不能只重規模和速度而不重質量和結構。人口高峰已過，意味著未來基建投資增速大概率也將下滑。

　　（二）我國基建投資的總體情況

　　長期以來，基礎設施建設在穩增長、擴內需、惠民生等方面發揮重要作用。當前我國基建投資還面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題。

　　一是總量全球領先，但人均還不足。幅員遼闊、人口眾多的基本國情決定了我國人均公共投資指標相對較低，與發達經濟體相比仍有較大差距。根據IMF投資與資本存量數據庫（ICSD），2019年，我國人均公共資本存量為2.16萬美元/人，低于美國（3.73萬美元/人）、日本（4.99萬美元/人）等發達經濟體。

　　二是區域分布不均衡，人口流入地區還不夠。國內區域發展不平衡，城市化進程持續推進，人口流入地區的基礎設施和公共服務供給和質量仍有待提升。

　　三是高質量發展背景下基礎設施建設仍有短板。直接能夠拉動經濟的鐵公機多，短期拉動經濟效應不明顯的領域如教育、醫療等短板突出。每千人醫護人員遠低于發達經濟體。基建投向領域仍待優化，對新一代信息技術、新能源等科技基礎設施的投資仍顯不足。數字化發展不平衡現象仍存，還有近3.5億人口未連接互聯網。

　　四是基建投資效率下降，推升債務風險。按照中國社科院數據，我國政府部門杠桿率從2008年末的28.1%增長到2024年二季度末的57.8%。部分中西部地區存在過度投資、重復建設和投資浪費的現象，借助城投平臺擴張加劇地方債務風險。2023年末，青海省、貴州省政府債務負債率分別達87.8%、72.3%，超出60%的警戒線。

　　二、國際差距：總量高但人均指標不高、醫療教育領域差距較大

　　總體上，中國基礎設施建設加快，與國際的差距正在縮小。根據瑞士洛桑國際管理發展學院發布的《2024年世界競爭力年報》，對世界上67個經濟體的競爭力進行評價，其中基礎設施水平評價指數涵蓋交通、科技、醫療、教育等各項設施，是衡量國家競爭力的重要指標之一。報告顯示，中國在基礎設施方面位列第15，弱于北歐國家、新加坡（第4）、美國（第7）、韓國（第11）等經濟體，但排名已超越德國（第20）、法國（第21）、英國（第22）、日本（第23）等經濟體。

　　（一）交通：鐵路公路總里程領先，但路網密度遠低于發達經濟體

　　鐵路方面，中國鐵路總里程位于全球第二，但鐵路網密度低于國際主要經濟體。從總量看，2023年末中國鐵路營業里程達到15.9萬公里，位居世界第二，低于美國的29.4萬公里；其中高鐵營業里程4.5萬公里，位居世界第一。2023年，全國鐵路固定資產投資完成7645億元，投產新線3637公里，其中高鐵2776公里。根據《人民日報》2024年10月2日轉引國鐵集團數據，我國“八縱八橫”高鐵網主通道建成投產約80%，開工在建規模約15%，國家主要骨干路網建設臨近完成。中國高鐵里程已經超過其他國家高鐵營業里程總和，高鐵已覆蓋了全國96%的50萬人口以上城市，安徽等10個省份已實現“市市通高鐵”。從密度看，由于國土面積廣闊、地質結構復雜，我國鐵路密度與發達經濟體仍存在較大差距。2023年我國鐵路密度為1.65公里/百平方公里，高于俄羅斯（0.5）和巴西（0.38），但低于德國（9.34）、日本（7.3）、英國（6.64）、法國（5.05）、美國（2.99）和印度（2.29）。根據國家發改委《中長期鐵路網規劃》，2035年，全國鐵路網運營里程預計達到20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右，與2023年相比還有2.5萬公里高鐵有待投入運營。隨著全國高鐵路網密度和人均鐵路擁有量大幅提升，鐵路建設投資規模不斷提升，地方債務壓力加大，項目經濟效益走低，未來鐵路建設規劃要科學發展，平衡發展與風險、統籌普速與高速、協調客運與貨運。總體上鐵路投資仍具備一定增長空間，如在客運需求較高線路建設第二通道、人口密度較低地區建設普速支線、完善貨運鐵路與集疏運體系等。

　　公路方面，我國公路路網密度也低于國際主要經濟體。從總量看，根據國際公路協會數據，2021年中國公路總里程為528萬公里，位居全球第三，僅次于美國（664萬公里）、印度（633萬公里）。從密度來看，2023年我國公路網密度為56.6公里/百平方公里，公路路網密度在發展中經濟體中高于俄羅斯（10）和巴西（19），但仍遠低于主要發達經濟體，英國（165）、德國（184）、法國（202）、日本（322）等發達經濟體公路路網密度普遍在100公里/百平方公里以上。

　　城市軌交方面，我國城市軌道交通處于高速發展階段。從總量看，根據交通運輸部披露，2023年末，中國31省份運營城市軌道線路運營里程達10165.7公里，里程數位居全球首位，高于歐美等主要經濟體，總里程相當于德國城市軌交里程的2.5倍。從密度看，我國一線城市軌道交通密度低于國際主要城市，未來軌道交通建設仍有空間。2023年中國一線城市中，若以行政區面積計算軌交密度，深圳的城市軌道交通密度最高，為0.29公里/平方公里；而北京、上海、廣州城市軌道交通密度分別為0.05、0.13、0.09公里/平方公里，低于日本東京（0.16）、美國紐約（0.44）；若以市區面積計算密度，上海軌交密度上升至0.37公里/平方公里，高于英國倫敦（0.30），而北京市區軌交密度0.16公里/平方公里，仍相對較低。考慮到地鐵規劃建設與人口分布有關，可以市區人口計算人均里程數，北京、上海每萬人口軌道交通里程數分別為0.38公里、0.33公里，同樣也低于紐約（0.54）、倫敦（0.53）等國際城市。

　　（二）能源：人均發電量不及美國的一半、能源自給率低于美國

　　能源方面，中國發電量自2011年以來常年位居全球第一，但人均發電量水平不高。從電力覆蓋面來看，我國2015年實現全部人口通電，而另一人口大國印度2016年僅有84.5%的人口通電，除印度外的主要經濟體基本實現所有人口通電。從人均發電量看，2020年我國人均發電量（5.5千千瓦時/人）位于主要經濟體中下游，高于人口大國印度（1.1）、巴西（2.9），與俄羅斯（7.6）、日本（8.1）、韓國（11.2）、美國（12.8）等國仍有較大差距。

　　從能源結構看，我國可再生能源快速發展，能源自給率有所提升。在能源安全戰略引領下，我國不斷加強能源生產保障，大力發展風能、光伏等可再生能源。2021年，我國一次能源自給率達到80%，低于俄羅斯（184%）、巴西（105%）、美國（104%），高于印度（64%）、日本（13%）及歐洲主要經濟體。2021年，我國可再生能源消費占比達14.8%，位于主要經濟體中游水平，高于英國（13.5%）、美國（11.2%），略低于德國（18.6%）、法國（16.9%）。

　　從能源傳輸看，我國天然氣管道建設仍需加力，與歐美相比仍有差距。從運輸管道總量看，根據美國智庫全球能源監測組織（GEM）2024年9月數據，中國運營中天然氣管道長度為12.2萬公里，國際排名第二，相當于美國的三分之一左右。從管網密度看，英國、美國、德國每萬平方公里燃氣管道分別達543公里、346公里、345公里，天然氣管網建設基本成熟，能夠滿足居民燃氣消費需求；而中國每萬平方公里燃氣管道長度達127公里，國際比較上落后于美國、英國。

　　（三）醫療：人均醫療支出僅相當于美國家的5.6%，人均醫生人數差距較大

　　醫療方面，我國人均醫療保障和醫療支出與國際高收入國家存在較大差距。從總體水平來看，根據2018年《柳葉刀》雜志對各國的醫療資源和醫療水平（Healthcare Access and Quality）進行的評分排名，中國排名第48，次于日本的第12名、德國的第18名、法國的第20名、英國的第23名、美國的第29名，高于俄羅斯和印度。從醫療支出來看，根據世界衛生組織對政府與個人衛生支出的統計數據，2021年我國社會醫療支出占GDP比重（5.38%）較低，接近中等收入國家平均值（5.44%）；在主要經濟體中僅高于印度（3.3%），與美國（17.4%）、德國（12.9%）、法國（12.3%）、日本（10.8%）相去甚遠。由于高收入國家醫療衛生系統較為發達，商業健康保險普及度較高，全社會醫療費用相對較高。按人均計算的全社會醫療支出的差距更大，2021年中國人均全社會醫療支出僅為670.5美元，僅相當于美國人均醫療支出的5.6%；美國人均醫療支出高達1.20萬美元，英國、德國、法國、日本等發達經濟體人均全社會醫療支出普遍在4000美元以上。我國全社會人均醫療費用與中等收入國家基本相當，但醫療費用個人支付的比例明顯高于高收入國家水平，導致個人實際醫療負擔感受較重。根據國家衛健委數據，2023年，個人衛生現金支出占全國衛生總支出的比重為27.3%，而高收入國家個人支付比例均值為18%左右。

　　人均醫療資源方面，中國醫生數和病床數也低于發達經濟體。其中，中國每千人醫生數量為2.4人，與日本（2.6人）、英國（3.0人）、美國（3.6人）雖有差距，但并不大。從人均床位數看，我國與日韓的差距更大。根據世界銀行數據庫，2020年中國每千人口醫院床位數為5.0張，而日本、韓國、德國、法國每千人口醫院床位數分別12.7張、12.8張、7.8張、6.0張。

　　（四）教育：教育經費投入持續增加，生師比與日、韓有差距

　　教育方面，我國財政教育支出占GDP的比重略低于OECD國家平均水平。從公共教育支出占GDP比重來看，根據全國教育經費統計，2020年我國財政性教育經費4.29萬億元，與GDP的比值為4.22%，略低于OECD國家平均值的4.33%。2020年，在主要經濟體比較重，我國公共教育支出占GDP的比重高于日本（2.98%）、韓國（4.0%），低于美國（4.24%）、法國（4.70%）。值得肯定的是，近二十年以來，我國的公共教育支出迅速提升，教育支出占GDP比重是主要經濟體中提升最快的，從2000年到2020年從1.9%到4.2%，翻了一倍多，與政策大力支持密不可分。

　　從教師的相對數量來看，我國在主要經濟體中位居中游，中小學的生師比與日韓仍有差距。生師比即每名教師分到的學生數量，生師比值越小，代表教學資源越充足。2020年我國小學的生師比為16.7，優于法國的18.4、英國的19.6，但不及德國的14.9、日本的15.6、韓國的16.3。2020年我國普通初中的生師比為12.7，高中的生師比為12.9，均不及德國中學階段生師比的12.6、日本的12.02、韓國的11.9。

　　（五）通信：互聯網普及率、移動電話數仍有提升空間

　　通信方面，中國網民規模快速上升，但互聯網普及率與國際仍有差距。互聯網用戶數量和普及率可反映出各國基站和信號塔等基礎設施的覆蓋情況。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）報告，2022年末，我國互聯網網民數量達10.67億，網民人數居世界第一，但“數字鴻溝”問題使得還有較多的老年人口尚未能使用互聯網；我國互聯網普及率達75.6%，遠低于發達經濟體如英國的94.8%、日本的92%、德國89.6%、法國的85.3%、美國的76.2%，在發展中經濟體中低于巴西的80.5%、俄羅斯的90.4%，但高于印度的46.3%。從寬帶入戶情況看，中國寬帶用戶占總人口比重達41.4%，已經超出高收入國家的平均水平的37.8%，略低于德國、法國，高于美國、日本，體現了近年來光纖寬帶網絡建設成果。從移動電話數量看，中國每百人擁有移動電話124.9部，尚低于日本的167.5部、韓國的148.6部。

　　三、國內區域差異：交通設施區域不均衡，醫療服務城鄉差距大，基礎教育資源有短板

　　從國內情況看，基建區域分布不均衡，人口持續流入區域的醫療、教育、養老機構還不夠多，而人口持續流出和凈減少的地方存在浪費和閑置。從基建結構看，看得見的地上基建鐵公機多，看不見的地下毛細血管如地下管廊、智慧城市、海綿城市還不夠；直接能夠拉動經濟的鐵公機多，短期拉動經濟效應不明顯的領域如教育、醫療等短板異常突出。

　　（一）交通：東部沿海省份人均鐵路、公路里程較低

　　鐵路方面，東部地區鐵路里程與密度較高，但人均鐵路里程較低。從總里程看，華北、東北地區鐵路營業里程位居全國前列，青藏里程最少，東南沿海各省鐵路總里程相對落后，僅高于青藏地區，這與江浙閩等地省域面積較小有關。總里程排名靠前的省份依次是內蒙古（1.42萬公里）、新疆（0.87萬公里）、河北（0.83萬公里）、山東（0.73萬公里）。從密度來看，東部地區鐵路密度高于中西部地區。華北地區鐵路密度全國最高，北京、天津、上海三大直轄市鐵路密度位居全國前三，山東、遼寧、河北鐵路密度分列第四至第六位；內蒙古、黑龍江等鐵路里程領先的省份由于面積廣闊，密度較低。從人均來看，東部地區人口稠密，人均鐵路里程數排名靠后。東部地區人均鐵路里程僅有0.66公里/萬人，僅為西部地區（1.64公里/萬人）的40%。

　　公路方面，中東部地區的公路里程與密度領先于其他地區。從總里程看，2022年，公路總里程排名靠前的是四川（40.5萬公里）、云南（31.6）、湖北（30.2）、山東（29.2）、河南（27.8），西北、東北省份公路總里程普遍較少。從公路密度來看，全國整體分布呈C型，南北和西部的公路密度均較小，中東部地區全國領先。密度靠前的是重慶、上海、山東、安徽、河南、湖北，這些省市的共同點是經濟發達、面積不大或地處交通要道。從人均來看，西部省份人均公路里程普遍高于東部省份。全國有13個省市低于全國均值（38.0公里/萬人），其中11個是東部和中部省份，廣東、江蘇、浙江每萬人公路里程僅為17.6公里、18.6公里、18.7公里。東部地區人均公里里程為21.4公里/萬人，僅相當于西部地區（60.5公里/萬人）的35%。黨的二十大報告提出“交通強國”與“交通結構調整”，未來東部地區經濟大省交通網建設投資有望保持較快增速。

　　（二）醫療：廣東、福建人均床位數少，農村醫護人員不足

　　整體上，醫療資源集中在經濟較為發達或人口稠密地區。近年來，醫療衛生投資補短板力度加大。從醫院數量來看，2022年人口大省山東（2666所）、河南（2470所）、四川（2465所）、河北（2423所）、江蘇（2087所）排名前五，較2019年都有不同程度增長。從三甲醫院數量來看，除人口因素外，醫療資源還與經濟發展水平密切相關，2021年末全國三級甲等醫院1651所，廣東（130所）、四川（129所）、山東（107所）三甲醫院數量排名前列。

　　人均醫療資源來看，每萬人床位數領先的是東北地區，廣東醫院較多但人均床位數和人均醫護人員數較低。根據各省份2023年統計公報，東北和西部地區人均床位數增長較快。分省份看，黑龍江（90張）、四川（85張）、甘肅（83張）每萬人床位數排名分列前三，而北京、上海、浙江等人口密集地區每萬人床位數排名靠后，廣東每萬人床位數不足50張，排名最后一位。東部沿海省份醫護人員一般較為集中，北京、上海、浙江每萬人擁有衛生技術人員數分別達157人、103人、100人，但廣東、福建人均醫護人員指標較低，分別僅有77人、78人。分城市看，35個大中城市中，北京每萬人口擁有醫生數達52.6人，位居第一；上海、廣州、深圳三座一線城市，人均醫生擁有量均排在全國中下游水平，深圳每萬人口擁有醫生數僅26.7人，排名最后。

　　醫療條件城鄉差距明顯，農村人均醫護人員數量大幅落后于城市。根據國家統計局，2022年，我國城市、農村地區每萬人擁有衛生技術人員分別為102人、66人，城市是農村的1.5倍。分省份看，廣東、福建、江西、遼寧、西藏農村人均醫護人員遠低于全國水平，每萬人擁有衛生技術人員56人、55人、55人、54人、46人。西藏、山西人均醫護人員數量城鄉差距較大，城市人均衛生技術人員相當于農村的3.3倍、2.0倍。

　　（三）教育：河南生均教育經費低，廣東、福建義務教育師資少

　　從教育經費看，山東、河南人口大省人均教育經費投入排名靠后。根據《2022年全國教育經費執行情況統計公告》，全國財政性教育經費48473億元，其中一般公共預算教育經費39257億元，包括中央財政教育經費5716億元。從地方層面看，2022年，山東、福建、廣東教育經費支出占地方一般公共預算支出的比重位列前三，分別為21.4%、21.0%、20.8%，北京、上海教育經費占地方一般公共預算支出的比重相對較低，僅為15.5%、11.6%。北京、上海高等教育生均經費分別為6.22萬元、4.23萬元，分列全國第一、第四，可能與中央直屬高校接受中央教育經費較多有關。而人口大省山東、河南高等教育生均經費僅1.80萬元、1.54萬元，分別排名第23位、第29位。小學教育階段，北京生均教育經費3.59萬元，位居第一；而河南生均教育經費僅0.73萬元，位居倒數第一，僅相當于北京的五分之一。

　　從高等教育來看，高等學校數量的分布整體呈現出東多西少的特點。2022年，高校數量排名靠前的省份為江蘇（168）、廣東（161）、河南（156）、山東（153）、四川（134）、湖北（130），靠前的都是經濟大省。而西北、東北、西南地區高等教育資源較為落后。考慮人口因素后，每十萬人口中平均高校在校生的數量也表現為東多西少。排名前列的省市依次是天津（5428）、北京（5397）、吉林（4989）。

　　從基礎教育看，福建、廣東、安徽等中東部省份教師資源相對稀缺。以生師比衡量，2020年，東北省份、北京、上海小學的生師比普遍低于15，教師資源相對豐富；而福建、廣東、安徽小學的生師比排名靠后，分別高達18.0、17.6、17.4，基礎教育師資與其經濟實力未能匹配。初中階段，東北三省初中的師資豐富，生師比處于10以下，而廣東、福建初中的生師比分別達13.8、13.5，排名靠后，師資相對緊張。

　　（四）市政：一線城市住房房齡老，城市管網改造投資需求大

　　從住房看，大城市老舊小區改造相關設施更新需求較高。近三十年以來，隨著商品房市場發展和棚戶區改造的推進，我國居民住房品質逐步提升。但一些城市尚存在較多結構不安全、設施不完善的老舊小區，房改早期的新建住房也到了建筑維護、設備更新的關鍵時期。

　　一是一線城市中心城區的老舊小區集中，建筑與配套設施更新需求較高。根據第七次人口普查數據，全國城鎮家庭中，居住在2000年之前建成住房的戶數占比多達31.3%，居住在1990年前建成住房的家庭戶占比11.6%。上海、北京、天津、遼寧、廣東、浙江城鎮家庭居住在2000年之前建成住房的家庭戶占比分別為47.6%、39.8%、39.6%、38.2%、35.3%、35.0%。北京市東城區、上海市黃浦區、廣州市越秀區居住在1990年以前建成住房的家庭戶數占比分別高達56.7%、46.2%、46.5%。2024年，住建部明確將住宅老舊電梯更新改造納入超長期特別國債資金支持范圍。未來還要研究將老舊街區、老舊廠區改造等有一定收益的城市更新項目納入地方政府專項債支持范圍。

　　二是一線城市居民住宅小區停車難，停車位缺口大。根據《城市停車規劃規范》標準，50萬人以上城市機動車停車位供給總量應控制在機動車保有量的1.1倍至1.3倍之間。但大城市實際備案停車位數量未達標，存在總量不足、分布不合理、立體停車場規劃缺乏、停車充電配套設施不完善等問題，“停車難”持續困擾城市發展。一線城市中，上海、廣州停車位相對充足，北京、深圳停車位更為緊張。根據運輸管理部門統計，上海、廣州2020年的各類型停車位總數分別為534萬個、293萬個，停車位與汽車保有量之比分別為1.14：1、1.04：1。北京、深圳各類停車位總數與汽車保有量之比均處于0.6：1左右，居住區的車位利用率日趨飽和、車位嚴重不足、公共車位利用仍有待提升。

　　從市政看，東部地區一線城市市政管網密度高于其他地區。根據國家發改委披露，截至2020年底，全國已有城市和縣城燃氣管道約105萬公里，供水管道約127萬公里，排水管道約102萬公里，供熱管道約48萬公里。超大特大城市人口密度高，地下管網改造的任務更加艱巨。根據住建部統計，上海2022年城市建成區每平方米公里供水和排水管道合計50.17公里，遠高于全國城市管道密度（27.22公里）；北京每平方公里燃氣管線密度達21.8公里，密度高于全國平均水平（13.3公里）。

　　城市更新相關投資是未來政府基建投資的重點。我國城市發展已步入存量更新時代，城市更新通過維護、整建、拆除、完善公共資源等方式優化城市空間資源配置，既包括人口密度較高的中心城區的公益性市政工程，也包括城中村改造、危舊住房改造等居住環境的改造項目。根據新華社2024年7月19日轉引住建部數據，全國城市更新項目已累計完成投資2.6萬億元，包括實施完善社區建設、更新改造老廠區、老商業街區、建設和改造醫療、體育、教育、文化設施等項目超6.6萬個。根據住建部《2022年城市建設統計年鑒》，我國城市市政公用設施投資規模從2001年的2352億元，快速增長至2021年的2.33萬億元，年化增速超12%；市政公用設施建設占固定資產投資約4%，未來有望大幅提升。

　　四、未來基建投資趨勢與四個方向：與人口流動、人口結構、經濟增長潛力、安全掛鉤

　　從總量看，人口高峰已過，新增基建投資強度或將轉弱，城市基礎設施將從增量時代步入存量時代。國際經驗顯示，隨著人均GDP和城鎮化率的提升，新增基建投資強度將逐漸下降。以政府投資（公用投資）與GDP的比值衡量基建投資強度，美國于上世紀50年代-60年代是基建投資高峰，政府投資占GDP的比重最高達7.2%，而70年代開始一路下滑，一路降至1978年的4.2%，近年來穩定在3.5%至4.0%之間。日本上世紀70年代是基建投資高峰，公共投資占GDP的比重保持在10%以上，80年代開始退坡；90年代經濟泡沫破裂后基建重新反彈托底經濟，比重反彈至10%附近；2000年開始基建比重一路下降，2008年金融危機之后穩定在5%左右。

　　結構上，基建投資布局要進一步優化，要充分考慮不同省市人口總量變動和人口結構差異，基建投入也會有所不同。

　　首先是來自于人口遷移的影響，要持續加大人口流入地區的基建投資強度。2022年開始中國進入人口負增長階段。隨著人口自然增長率轉負，人口遷移對區域人口的影響更大。2023年，全國僅8個省份常住人口自然增長率大于零，浙江、福建、江西三省人口自然增長率由正轉負。人口流入地區有更多的新增基建需求，財政收入稅基也更大；而人口流出地區老齡化趨勢往往更嚴重，基建需求和財政支撐都相對較弱。從“七普”趨勢來看，全國有16個省市的人口占全國的比例相比“六普”有所下降。東北三省人口占全國比例的下降幅度排名前三，中部地區湘贛鄂皖四省人口比例的下降幅度較大，廣東、浙江人口增長較快，占全國的比例分別上升1.1個、0.5個百分點。

　　其次是人口老齡化帶來的影響，基建投資需要適應中度老齡化社會的需要。目前我國60歲及以上老年人口占比超20%，一方面，老齡化加劇后，適配新增人口的基建投資勢必減少；另一方面，人口老齡化會加劇財政壓力，養老金缺口和醫療健康的財政支出會加大。2023年末，全國60歲及以上老年人口29697萬人，占總人口的21.1%；全國65歲及以上老年人口21676萬人，占總人口的15.4%。我國人口老齡化的區域差距較大，從老齡人口占比來看，全國有19個省份65歲及以上人口占比超過14%，滿足中度老齡化社會標準。東北情況較為嚴重，2023年遼寧65歲及以上人口占比21.1%，達到重度老齡化社會標準，吉林、黑龍江分別達18.6%、18.8%，川渝地區和江浙滬地區老齡化率也較高。國家衛健委預計到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，人口占比將超過30%，全國進入重度老齡化階段。我國老齡化人口數量多、增長快、區域差異大，圍繞老年民生保障的基建投資有望發力。

　　最后是人口城鎮化進程步入下半場，對應城市基建增量需求放緩，但存量更新需求提升。改革開放以來，中國城鎮人口從1978年的17245萬人上升到2022年的93267萬人，常住人口城鎮化率則從1978年的17.92%上升到2023年的66.16%。伴隨著快速的人口城鎮化，城市基礎設施建設如火如荼開展。常住人口城鎮化率在1996~2016年保持年均增幅超過1.4個百分點，此后開始呈現下降態勢，2021年首次低于1個百分點。預計我國城鎮化率提升將繼續呈現放緩趨勢，與城鎮化增速直接相關的住房建設、城市道路、社區設施建設也將會面臨調整。根據各省統計局的抽樣調查結果，2023年，除了西藏以外的30個省份常住人口城鎮化率均超過50%。上海、北京、天津城鎮化率超過了80%，達到高收入經濟體城市化水平；廣東、江蘇、浙江、遼寧、重慶、福建五省份城鎮化率處于70%至80%之間，達到中高城鎮化率水平。未來我國城市建設將從增量建設逐步轉向增量建設與存量更新并重的時代。

　　綜上，未來基建投資有必要沿著四個方向推進：與人口流動、人口結構、經濟增長潛力、安全掛鉤。

　　（一）基建投資要與人口流動掛鉤，城市基礎設施投資補短板

　　人口流動規律是從農村走向城市、從小城市走向大城市乃至特大城市聚集，基建投資要避免“人口流出地浪費、人口流入地不足”的結構性問題，要為“以人為本”的新型城鎮化服務。人口流入地區基建仍有發力空間，在城市交通、郵電、水利、環境等硬件設施加大力度補短板，公共服務也要優化為常住人口增加便利，釋放新型城鎮化投資潛力。

　　第一，大城市加大市政道路建設投資力度。根據《2022年城市建設統計年鑒》，北京、上海的城市人均道路面積分別為8.0、5.0平方米，低于國際上現代化城市的道路標準（12平方米），也遠低于全國城市平均值（19.3平方米）。2022年，全國城市道路橋梁建設完成投資額8708億元，占城市市政公用設施建設投資的28.1%，是城市市政投資的最大領域。城市道路與橋梁建設規模較大，對城市公用設施建設投資的帶動效應強。

　　第二，大城市發展軌道交通帶來增量基建投資空間。發展軌道交通鼓勵綠色出行也是緩解交通壓力的重要方式。現有城市軌道交通體系仍有不足，重線路而輕路網，重建設而輕運營，未來還有優化提升空間。其一，大城市軌道交通規劃里程較高，密度有望繼續提升。根據中國城市軌道交通協會，2023年末，31省份規劃的城市軌道交通里程合計超6100公里（扣除已建成運營線路里程），構建高速度、大運能的城市軌道交通網能夠帶動增量投資。其二，既有城市軌交線路改造升級需要持續投入，目前至少有10個城市的城市軌道交通已運營15年以上，未來還有更多城市和線路面臨改造任務。此外，未來對綠色裝備、智慧運營的要求提升，都會帶動投資需求。

　　第三，大城市配建停車場和公共停車位設施投資有望加大。北京、深圳等城市停車泊位數量與汽車保有量不匹配，停車難問題長期困擾城市發展。2021年，國家發改委等四部委發布《關于推動城市停車設施發展的意見》，目標到2025年，全國大中小城市基本建成配建停車設施為主、路外公共停車設施為輔、路內停車為補充的城市停車系統。未來大城市要科學合理調整老城區和新城區規劃，適當提高配建停車設施標準，支持老舊小區廠區擴建配套停車場，同時鼓勵社會資本參與建設。

　　第四，智慧城市建設帶動信息化投資增長。智慧城市是提高城市治理效率、統籌信息系統安全的重要抓手，人口持續流入的超大特大城市應用前景廣闊。根據國際數據公司（IDC）發布預測報告稱，2024年中國智慧城市信息通信技術（ICT）市場投資規模預計將達到9508.8億元人民幣，2027年有望增長至1.18萬億元。

　　（二）基建投資要與人口結構掛鉤，民生社會領域投資要大幅提高

　　未來人口結構變化趨勢是老齡化和少子化，與之相關的醫療養老和教育等需求與過往將明顯不同。其中，老齡化率上升，醫療、養老領域投資的數量和質量需求大幅上升，少子化的趨勢和人口數量紅利轉向素質紅利的要求，意味著教育機構數量合并、質量提升的需求上升。

　　第一，醫療護理、養老服務需求持續提升，未來健康養老機構相關設施投入增加。根據民政部《2023年度國家老齡事業發展公報》，2023年末全國共有各類養老機構和設施40.4萬個，養老床位合計823萬張，2025年要實現900萬張以上的目標。

　　第二，社區住宅的適老化改造激發新的投資，未來老年宜居環境改善、改造增設養老社區服務設施仍需要大量基建投入。

　　第三，根據人口流動推動基本公共服務均等化。落實農業轉移人口市民化，推行以經常居住地登記戶口制度，增加常住人口可享受的公共服務項目，按照常住人口規模優化公共服務設施的布局，吸引農業轉移人口安居落戶。中央財政資金、建設用地指標要向人口流入地傾斜，支持建設基礎教育校舍、保障性住房。公共教育與人口變化相協調，根據常住人口規模調配各地師資。加大人口流入地的教育經費投入，支持隨遷子女就近在公辦學校就讀。

　　（三）基建投資要與提高中國經濟增長潛力掛鉤

　　基建投資要與提高中國經濟增長潛力掛鉤，通過基建投資既從供給端解決卡脖子問題，又釋放消費需求。從供給端看，加大對新一代信息技術等新基建新能源等乃至基礎研發相關投資的投入，提高經濟的韌性和穩定性；從需求端看，加大對社會領域的投資，有利于解決居民后顧之憂，推動新型城鎮化，釋放居民的住房和消費需求。

　　第一，新一代信息技術相關基礎設施投資是新基建的重點領域。黨的二十大報告提出“加快建設網絡強國、數字中國”。信息技術基礎設施建設投資快速增長，5G基站、大數據中心、人工智能等領域新基建熱度高漲。其中，算力基礎設施的重要性將不斷提升，根據國家發改委預計，“十四五”期間，大數據中心投資將以每年超過20%的速度增長，累計帶動各方面投資超過3萬億元。

　　第二，發展能源和交通融合類基礎設施促進經濟結構升級。建設配套充電基礎設施、推動車樁協同是發展新能源汽車產業的關鍵環節，不僅有助于節能減碳與構建現代能源體系，也有助于推動傳統汽車產業升級。當前，我國新能源汽車市場蓬勃發展，但充電基礎設施仍存在布局不夠完善、服務不夠均衡等問題。根據國務院辦公廳《關于進一步構建高質量充電基礎設施體系的指導意見》，到2030年要基本建成覆蓋廣泛、規模適度、結構合理、功能完善的高質量充電基礎設施體系，“兩區”（居住區、辦公區）、“三中心”（商業中心、工業中心、休閑中心）是城市充電網絡建設重點區域。未來充電樁數量有望高速增長，“找樁難”“公路充電難”等問題有望有效緩解。根據中國汽車工業協會統計，2023年新能源汽車銷量累計完成949.5萬輛，增長37.9%。保守估計，未來五年新能源汽車銷量保持10%的增速，車樁比按照2：1測算，將新建充電樁2900萬個，按照單個充電樁造價1.5萬元計，將帶動投資規模超4350億元。

　　（四）基建投資要與安全掛鉤，實現更加安全的發展

　　基建投資要與安全掛鉤，要有利于實現更加安全的發展、推動“平安中國”建設，既保障經濟和民生安全，又保障非經濟安全。目前新中國成立已75周年，諸多城市建設已進入到增量建設與存量更新并重階段，城市地下管廊、燃氣管道老化、老舊小區和老舊住房占比逐步提高，相關的基建有必要加強，以應對極端自然災害和人口規模集中產生的安全隱患，保障民生安全。

　　第一，城市地下管網改造建設潛力較大。地下綜合管廊建設是城市建設的“里子”工程，同時容納城市燃氣、熱力、給排水、電力等城市地下管網集中鋪設，不僅事關重大公共安全和民生保障，還有助于推動城市基礎設施和城市公共服務的高質量發展。根據住建部統計，2022年，全國城市供水、供熱、燃氣、排水、綜合管廊固定資產投資完成額合計3551億元，占市政公用設施投資的16%。住建部要求2024年全年要改造老舊管道10萬公里以上，2025年底前要基本完成城市燃氣管道等老化更新改造任務。國家發改委10月新聞發布會披露，未來5年全國需要改造的城市燃氣、供排水、供熱各類管網總量預計將達60萬公里，總投資需求4萬億元。

　　第二，水利工程也是城市基建守護安全的重點方向。治理城市內澇既是重大民生工程、也是重大安全工程。最近三年，旱澇天災頻發，一些中東部省份洪災受損最嚴重，城市水利工程和防洪設施領域投資相對不足。2023年以來，多個省市水利行業投資增長較快，“十四五”期間水利項目數量明顯增加。未來水利設施維護投資還有較大提升空間，加大海綿城市建設支持力度，以防洪排澇體系為支撐，完善城市雨水管渠系統，降低城市內澇和自然災害風險。

　　第三，完善新型能源基礎設施、提高能源資源安全保障能力。根據《中國的能源轉型》白皮書，2023年中國能源轉型投資達6760億美元，是全球能源轉型投資最多的國家。中國新能源產業不僅豐富了全球供給、緩解了通脹壓力，也為全球應對氣候變化作出了突出貢獻。一是生產環節，風電、光伏等新能源新增裝機容量維持高位，持續帶動千億級別的投資。二是儲能環節，風電、光伏發電受自然條件影響不穩定，需要“削峰填谷”的儲能設施，隨著新型儲能技術發展，儲能市場投資規模將不斷擴大。三是傳輸環節，中國能源資源在地區之間的不平衡帶來了跨地區之間的能源輸送需求，西部省份風電、光伏發電推升跨區域輸電基礎設施建設的需求，帶動電力投資需求。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)