意見領袖 | 管濤

　　面對當前經濟運行出現一些新的情況和問題，加大逆周期調節力度成為各方共識。近來，不少專家呼吁借鑒應對2008年全球金融危機沖擊的經驗，也出臺一攬子經濟刺激計劃。在近期國新辦召開的新聞發布會上，記者多次問及一攬子政策的預計規模。

　　兩年“四萬億計劃”的由來

　　2008年9月，美國次貸危機演變成全球金融海嘯（也稱“2008年全球金融危機”）、世界經濟衰退。受此影響，中國經濟增速快速回落，出口負增長，大批農民工返鄉。有鑒于此，2008年11月5日，國務院常務會議研究部署進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的措施。

　　會議確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，包括加快建設保障性安居工程；加快農村基礎設施建設；加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設；加快醫療衛生、文化教育事業發展；加強生態環境建設；加快自主創新和結構調整；加快地震災區災后重建各項工作；提高城鄉居民收入；在全國所有地區、所有行業全面實施增值稅轉型改革，鼓勵企業技術改造，減輕企業負擔1200億元；加大金融對經濟增長的支持力度。初步匡算，到2010年底上述支出約需4萬億元。這就是“四萬億計劃”的由來。

　　資金來源不全是政府。據發改委介紹，一部分為新增中央投資1.18萬億元，占比29.5%，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金；另一部分為其他投資2.82萬億元，占比70.5%，主要來自地方財政預算、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款、企業（公司）債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。

　　資金運用也不全是投資。2009年9月，時任國務院總理溫家寶在夏季達沃斯論壇上明確表示，將一攬子計劃簡單說成四萬億投資是誤解。首先，這是以擴大內需為主、消費與投資拉動相結合的計劃。兩年投資計劃中，中央政府投資主要起四兩撥千斤的作用，帶動地方和社會資金參與建設。我們還將大力刺激消費，推動經濟增長向內需特別是居民消費需求拉動轉變。其次，這是當前和長遠相結合、保增長與調結構相統一的計劃。中央擴大投資的方向主要用于加強經濟社會發展薄弱環節，消除國民經濟瓶頸制約，在積極拉動內需的同時，促進結構調整和發展方式轉變。再次，這是政府與市場作用相統一、發展與改革相促進的計劃。政府資金主要投向公共領域，并發揮對社會資金的引導作用。同時，通過結構性減稅，增強企業的投資能力和居民的消費能力；運用財政貼息、稅收等手段，引導企業調整結構，兼并重組。最后，這是既保增長又惠民生的計劃。我們將公共資源配置向民生工程傾斜，在全國10%的縣市區試點新型農村社會養老保險，全面推進醫藥衛生體制改革，解決關閉破產國有企業退休人員的醫療保障問題，擴大就業特別是高校畢業生和農民工等重點群體就業。

　　2010年初，時任發改委主任張平在全國兩會記者招待會上介紹，這四萬億主要分布在：民生工程，就是對教育、衛生、文化等社會事業的投資，占比44%；自主創新、結構調整、節能減排、生態建設，占比16%；重大基礎設施建設，包括交通基礎設施、鐵路、公路及重大水利工程，占比23%；汶川地震的災后恢復重建，占比14%；其他公共支出，占比3%。

　　盡管對于“四萬億計劃”褒貶不一，但不可否認的是，當時中國政府果斷出手，迅速提振了市場信心，帶動中國經濟實現了V形反彈，同時也對世界經濟復蘇做出了積極貢獻。2009和2010年，我國固定資產投資分別比上年增長30.4%和24.5%，其中，基礎設施建設投資分別增長42.2%和18.5%，民間投資分別增長33.7%和32.1%；中央財政用在教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出合計分別增長31.8%和19.9%。

　　本輪經濟支持計劃的潛在規模已然不小

　　今年7月18日二十屆三中全會公報強調，堅定不移實現全年經濟社會發展目標。7月30日中央政治局會議指出，宏觀政策要持續用力、更加給力，加強逆周期調節，加快全面落實已確定的政策舉措，及早儲備并適時推出一批增量政策舉措。9月26日中央政治局會議進一步強調，要切實增強做好經濟工作的責任感和緊迫感，有效落實存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年經濟社會發展目標任務。

　　據發改委10月8日在新聞發布會上介紹，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場五個方面推出。無疑，如果相關支持政策可以量化的話，其規模將相當可觀。

　　以推進以人為本的新型城鎮化為例。7月底，國務院發布了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出實施新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育和城市安全韌性水平提升“四大行動”，經過五年努力將常住人口城鎮化率提升約4個百分點至70%。新型城鎮化的核心是城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。

　　發改委未披露四項行動可能涉及的投資規模，僅列舉了城市安全韌性水平提升行動中地下管網建設改造的例子。預計未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。去年和今年，已安排中央預算內投資、增發國債和超長期特別國債資金共超過4700億元，重點支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。在今年底提前下發的兩個千億項目清單和投資計劃中，城市更新仍占一定比例。

　　近期引發市場熱議的劉世錦老師關于兩年10萬億元經濟刺激計劃的建議，正是前述新型城鎮化建設的重要內容。日前，他公開呼吁以發行超長期特別國債為主籌措資金，在一到兩年時間內，形成不低于十萬億元的經濟刺激規模。他提及兩大突破口：一是大力度提升以進城農民工為主的新市民在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等方面的基本公共服務水平；二是加快都市圈范圍內中小城鎮建設，帶動中國的第二輪城市化浪潮，形成以城鄉融合發展為基礎的高質量可持續現代化城市體系。同時，他還指出，以往的重點是物質資本投資，這次是人力資本投資。

　　年初研究制定的《推動大規模設備更新和消費品以舊換新（即“兩新”）行動方案》也可以是經濟刺激計劃的重要組成部分，包括了“兩新”、回收循環利用、標準提升“四大行動”。據發改委介紹，初步估算，設備更新需求將是一個年規模5萬億元以上的巨大市場，汽車、家電更新換代也能創造萬億元規模的市場空間。7月19日，國務院常委會議研究決定，統籌安排3000億元超長期特別國債，支持“兩新”。目前相關額度已全部下撥，對拉動投資增長、釋放消費潛力發揮了重要作用。此外，發行并用好超長期特別國債，高質量做好支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（“兩重”建設）也是當前重點工作。而且，三中全會在部署“完善擴大消費長效機制”中明確提出，合理增加公共消費。

　　綜上，形成一個遠超2008年刺激規模的一攬子計劃并非難事。關鍵是，相關工作是政府還是市場主導，政府支出主體是中央還是地方主導，政府支出方向是投資還是民生主導。

　　“四萬億投資計劃”實施后，2009和2010年，我國未經調整的公共財政收支赤字（狹義赤字）累計達1.39萬億元，加上政府性基金收支差額的廣義赤字累計為8476億元，同期固定資產投資完成額分別較2008年增加4.60萬億和9.32萬億元。

　　加碼財政支持與深化財稅改革同等重要

　　繼9月24日三大金融監管部門宣布了一攬子金融支持政策后，10月12日財政部也披露了一攬子增量財政政策。開場，財政部就稱，預計全國一般公共預算收入增速不及預期，但明確表示財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標。

　　增量財政政策主要有四點內容：一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生；二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展；三是綜合運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；四是加大對重點群體的支持保障力度，國慶節前已向困難群眾發放一次性生活補助，下一步還將針對學生群體加大獎優助困力度。此外，還有其他政策工具正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。

　　中央政府加杠桿是各方基本共識。2023年底中央金融工作會議明確提出，要優化中央和地方政府債務結構。2023和2024年的公共財政收支預算中，地方政府赤字規模不變，而中央政府赤字連年增加。前述第二、四項內容都是花中央政府的錢，最后一項研究中的工具需要走法律程序，也是掏中央政府的腰包。市場預計，考慮到當前公共財政收入的缺口，中央財政舉債的初期規模有望達到2萬億元。當然，今年所剩時間無幾，主要工作是遏制經濟下滑勢頭。市場更為關注的是明年財政預算的赤字率和政府舉債安排。

　　當前市場上另一個較為激進的財政刺激建議是，李迅雷老師提出，每年發5萬億、10年發50萬億超長期特別國債。只是不論特別國債還是地方政府專項債，大都要求有資產對應，甚至要求投資有回報，才不納入赤字。而這方面的錢并不好用。據發改委介紹，今年7000億元的中央預算內投資已經下達，目前項目開工率是58%；超長期特別國債里用于“兩重”建設的7000億元也全部下達，項目開工率是50%；今年用于項目建設的地方政府專項債，到9月底發行率是90%，項目開工率是85%；去年四季度增發的1萬億國債，所有項目到今年6月底已全部開工，目前完成投資7700億元。政府投資項目的問責機制，或是導致積極財政政策的穩增長效能發揮不同于1998和2008年危機應對的重要原因。

　　如果是民生和社會保障支出，用發行特別國債或地方政府專項債來解決，不納入赤字似有不妥，而應提高赤字，增加一般政府債券發行。當然，從國際社會看，福利社會也有一堆問題，故二十屆三中全會提出，堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。

　　至于基層“三?！眴栴}，短期靠加大中央轉移支付力度，以及加大地方化債力度，補充地方財力，長期還是要靠深化財稅體制改革，增強地方自主財力，重塑央地財政關系，完善政府債務管理制度。更為重要的是，如前所述，一攬子刺激計劃出臺后，政府的錢花在哪，哪級政府來花這個錢，以及政府的錢從哪來，也都需要通過深化改革，形成基礎性制度來解決。

　　從抓緊出臺改革實施方案、抓緊推動改革舉措落地實施，以及注重頂層設計與基層探索相結合三方面推進財稅體制改革，也應當成為下階段增量財政政策的重要看點。

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經濟學家)