意見領袖 | 管濤

制度型開放強調的是規則、規制、管理、標準等制度層面的開放，其核心是主動對標和對接國際先進的市場規則，形成與國際貿易和投資通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式。

　　去年10月底中央金融工作會議提出，要加快建設金融強國，堅定不移走中國特色金融發展之路，推動中國金融高質量發展。其中，做好金融工作的八個“堅持”之一是，“堅持統籌金融開放和安全”；金融為經濟社會發展提供高質量服務的三個“著力”之一是，“著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全”。

　　今年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》），對推進中國金融高水平開放從四個方面進行了細化和部署。

　　貨幣國際化是“重頭戲”

　　金融開放涉及貨幣可兌換，通常是指本幣與外幣（硬通貨）兌換之后，用于資本和金融項下的跨境支付和轉移。而本幣國際化，將本幣用于跨境支付和轉移，本身屬于更高層次的金融開放。

　　人民幣國際化是金融強國建設的應有之義。作為金融強國建設的六大關鍵核心要素之一“強大的貨幣”，除了幣值穩定，本身也要求“好用”，即要求人民幣使用便捷高效安全，能夠有效發揮計價單位、交易媒介、價值儲藏等貨幣功能，在國際上被廣泛作為支付貨幣、投融資貨幣和儲備貨幣。

　　《決定》沿用了中央金融工作會議的提法，依然強調“穩慎扎實推進人民幣國際化”。這既不同于2020年底十九屆五中全會的“穩慎推進”，也不同于2022年底黨的二十大的“有序推進”，但不宜簡單將其理解為更偏穩健保守的政策取向。

　　穩慎扎實推進人民幣國際化或有兩層政策含義：一是意味著人民幣國際化從數量擴張走到了質量提升的新發展階段，要更加注重圍繞服務國家經濟發展和改革開放戰略推進人民幣的跨境使用和持有，是一個順其自然、水到渠成的過程；二是意味著要以平常心看待人民幣國際化指標的短期波動，走過規模擴張的初級階段后，一些貨幣國際化的指標出現非線性變化乃常理之中，不必過度反應和過度解讀，不要動輒以超越或取代哪種貨幣為目標。

　　正因為人民幣國際化將更加注重服務實體經濟，故把握相關工作部署不應僅局限于《決定》“健全宏觀經濟治理體系”部分的內容，其實大量工作在“完善高水平對外開放體制機制”和“構建支持全面創新體制機制”部分也有涉及。至少在開展相關工作時，意識上要樹立“本外幣一體”甚至“本幣優先”的理念。

　　今年全國兩會期間，中國人民銀行（下稱“人民銀行”）有關部門撰文指出，人民幣國際化要順勢而為，繼續堅持市場驅動、互利共贏的原則，更加注重提高質量和水平，聚焦貿易投資便利化，不斷優化人民幣跨境投融資、交易結算等基礎性制度安排，增強跨境人民幣業務服務實體經濟和推動高質量發展的能力，為經濟主體提供多元化的幣種選擇，扎實推進人民幣國際使用。同時，堅持穩中求進，不斷提升監管能力和開放條件下的風險防范水平，筑牢“防波堤”，保障人民幣國際化在守住安全底線的前提下穩步推進。下階段的主要工作包括：便利經營主體在對外貿易投資中更多使用人民幣；穩妥有序推進金融市場全面制度型開放；繼續穩步推進央行間雙邊本幣互換和本幣結算合作；支持離岸人民幣市場健康發展；加強跨境人民幣業務監管。

　　人民銀行則在近日召開的下半年工作會議上進一步提出，要持續優化債券市場直接入市、“債券通”“互換通”運行機制；支持上海國際金融中心建設；鞏固提升香港國際金融中心地位；持續推進本外幣一體化資金池試點，完善存量人民幣資金池和自由貿易賬戶管理；支持優質主體發行熊貓債，鼓勵金融機構開展人民幣跨境融資類業務；穩步推進央行間本幣互換和本幣結算合作；升級擴圍跨國公司本外幣一體化資金池政策。

　　人民幣國際化是一項系統工程。“強大的貨幣”離不開“強大的中央銀行”“強大的金融機構”“強大的國際金融中心” “強大的金融監管”“強大的金融人才隊伍”等其他五大核心關鍵要素的支持，特別要更加注重系統集成，堅持系統觀念，增強改革的系統性、整體性、協同性。

　　制度型開放是“關鍵棋”

　　進一步全面深化改革的總目標之一是，要聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。而市場經濟是契約經濟、法治經濟。

　　2018年底中央經濟工作會議首次提出要從商品和要素流動型開放轉向制度型開放，黨的二十大再次強調了這一提法。制度型開放強調的是規則、規制、管理、標準等制度層面的開放，其核心是主動對標和對接國際先進的市場規則，形成與國際貿易和投資通行規則相銜接的規范透明的基本制度體系和監管模式。

　　《決定》強調進一步全面深化改革的原則中就有：堅持以制度建設為主線，加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創新重要制度；堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。

　　《決定》關于金融制度型開放的主要工作部署有：完善準入前國民待遇加負面清單管理模式，支持符合條件的外資機構參與金融業務試點；穩慎拓展金融市場互聯互通，優化合格境外投資者制度；主動對接國際高標準經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等實現規則、規制、管理、標準相通相容；擴大自主開放，有序擴大中國商品市場、服務市場、資本市場、勞務市場等對外開放，擴大對最不發達國家單邊開放；擴大鼓勵外商投資產業目錄，合理縮減外資準入負面清單，落實全面取消制造業領域外資準入限制措施，推動服務業有序擴大開放；實施自由貿易試驗區提升戰略，鼓勵首創性、集成式探索；加快建設海南自由貿易港；深化粵港澳大灣區合作，強化規則銜接、機制對接。

　　此外，在推進制度型開放方面，中國還要加強金融法治建設，制定金融法，及時推進金融重點領域和新興領域修法和立法，并加大金融執法力度；深入參與全球金融治理，既要學習和遵循國際規則和良好實踐，又要提升在重大國際金融規則、標準制定中的話語權和影響力，積極參與全球經濟治理體系改革，提供更多全球公共產品。

　　提升便利化是“水磨工”

　　中央金融工作會議提出，堅持“引進來”和“走出去”并重，提升跨境投融資便利化，吸引更多外資金融機構和長期資本來華展業興業。不斷推進貿易投資便利化，營造良好的營商環境只有進行時，沒有完成時。

　　對此，《決定》進一步提出：強化貿易政策和財稅、金融、產業政策協同，打造貿易強國制度支撐和政策支持體系，加快內外貿一體化改革；推進通關、稅務、外匯等監管創新，營造有利于新業態新模式發展的制度環境；創新發展數字貿易，推進跨境電商綜合試驗區建設；加快推進離岸貿易發展，發展新型離岸國際貿易業務；建立健全跨境金融服務體系，豐富金融產品和服務供給；完善境外人員入境居住、醫療、支付等生活便利制度；完善促進和保障對外投資體制機制，健全對外投資管理服務體系，推動產業鏈供應鏈國際合作；完善推進高質量共建“一帶一路”機制，加強綠色發展、數字經濟、人工智能、能源、稅收、金融、減災等領域的多邊合作平臺建設；提高外資在華開展股權投資、風險投資便利性。

　　總的來講，未來的開放要雙向開放，既要穩出口也要擴進口，既要“引進來”也要“走出去”。同時，既要對外開放也要對內開放，既要穩外貿也要促內貿。尤其要更加注重改革實效，堅持以人民為中心，堅持守正創新，緊緊圍繞對外經貿和跨境人員往來中急難愁盼的問題，扎實推動人民群眾和企業可感可及的便利化措施。要避免將已經“可兌換”的事項以“便利化”的名義重新來一遍，改革在原地打轉。

　　注重安全性是“必修課”

　　黨中央高度關注安全問題。十九屆五中全會首次將統籌發展和安全在制定五年規劃和遠景目標時單獨成章，提出要建設更高水平的平安中國。黨的二十大進一步強調，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程。要堅持以經濟安全為基礎，統籌傳統安全和非傳統安全，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局。

　　習近平總書記在二十屆三中全會上就《決定》起草稿做說明時指出，應對重大風險挑戰、推動黨和國家事業行穩致遠的迫切需要，是確定這次全會議題的一個重要考慮。他特別指出，當前百年變局加速演進，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，來自外部的打壓遏制不斷升級，中國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。有效應對這些風險挑戰，在日趨激烈的國際競爭中贏得戰略主動，需要我們進一步全面深化改革，用完善的制度防范化解風險、有效應對挑戰，在危機中育新機、于變局中開新局。

　　1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機，中國受到的外部沖擊較小，其中一個重要原因是彼時中國金融開放程度不高。此后，中國金融雙向開放和人民幣國際化程度不斷提升，對外金融風險暴露增加。2015年“8·11”匯改初期，中國曾遭遇“資本外流—儲備下降—匯率貶值”的高烈度跨境資本流動沖擊就是一次預演。2018年人民幣再次跌到7附近，以及2019年8月人民幣破7，部分反映了外部極限施壓情況下，中國所承受的壓力。2022年以來，主要央行貨幣緊縮對中國溢出影響不斷顯現，又令人民幣匯率持續承壓。今年7月底中央政治局會議更是將外部環境變化帶來的不利影響增多，列為當前國內經濟運行面臨的諸多挑戰之首。

　　去年底中央金融工作會議在加強金融監管，有效防范化解金融風險中提出，要維護金融市場穩健運行，規范金融市場發行和交易行為，合理引導預期，防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振。這次《決定》進一步提出，推進自主可控的跨境支付體系建設，強化開放條件下金融安全機制；建立統一的全口徑外債監管體系。

　　值得一提的是，中央金融工作會議提出，加強外匯市場管理，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。但在《決定》中卻并未提及。對此，筆者的理解是，首先，匯率市場化很重要。這是完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，發揮市場配置外匯資源決定性作用的重要組成部分，是推進制度型開放的重要體制機制保障。因為只有盡可能堅持用價格手段出清市場，才能充分發揮匯率浮動吸收內外部沖擊的“減震器”作用，提高宏觀經濟政策的自主性，減少對資本外匯管制手段的依賴，避免金融開放和貨幣國際化政策出現反復。

　　其次，匯率市場化與匯率維穩政策并不矛盾。關于最優匯率政策選擇的國際共識是，沒有一種選擇適合所有國家以及一個國家所有時期。特別是在當前美元本位的國際貨幣體系下，如果資本賬戶開放程度較高，當事經濟體的匯率不論固定還是浮動，其央行貨幣政策都難以取得完全的獨立性，面臨的不是“三元悖論”而是“二元悖論”。

　　這輪緊縮周期再次凸顯了沒有任何央行可以獨立于美聯儲。歐央行2022年7月首次加息，就一次性退出實施八年之久的負利率安排；今年6月“搶跑”首次降息后，又不得不觀望美聯儲的動向。日本央行更是于今年4月以來連續大幅入市干預日元貶值，耗資近千億美元；7月31日又是超預期加息15個基點加碼穩匯率，部分導致了近期日股巨震。

　　人民銀行也概莫能外。中美經濟周期和貨幣政策分化下，要堅決對市場順周期行為進行糾偏，堅決對擾亂市場秩序行為進行處置，堅決防范匯率超調風險，防止形成單邊一致性預期并自我強化，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。這正是在匯率形成中更好發揮政府作用，強化開放條件下金融安全機制的有機組成部分。但拉長時間看，還是要讓市場供求決定匯率漲跌。因為只有匯率有漲有跌、雙向波動，才能及時釋放市場壓力、避免預期積累。

　　根據人民銀行和外匯局的高層表態或會議精神，相關工作主要包括：適應宏觀經濟金融形勢變化需要，加強跨周期、跨行業、跨市場和跨境風險分析，制定宏觀審慎政策，健全政策工具箱；加強對國際經濟金融風險外溢影響監測，加強外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理，健全現代化國際收支統計體系，健全全口徑跨境資金流動監測預警響應機制，加強預期管理，維護外匯市場基本穩定；強化外匯領域監管全覆蓋，提升非現場監管能力，嚴厲打擊外匯違法違規活動；健全外匯市場產品體系，豐富外匯市場參與主體，擴大外匯市場開放；建設金融市場登記托管、清算結算、征信等體系，健全監管框架和準入制度，推進重要金融基礎設施統籌監管和互聯互通；持續推進跨境人民幣業務系統建設，提升自主水平和安全可靠性；推動移動支付互聯互通，拓展支付服務便利性、普惠性和包容性；推動銀行外匯展業改革，完善“實質真實、方式多元、盡職免責、安全高效”的跨境交易管理機制；健全維護國家金融安全的法律工具箱；完善中國特色外匯儲備經營管理，保障外匯儲備資產安全、流動和保值增值。

　　（來源：財經五月花）

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經濟學家)