意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　“財稅體制改革是一個滾石上山的過程，要克服的困難不少，但換個角度看，解決財稅體制機制中的一些問題后，它對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用也將是巨大的。”

　　近日，中國人民大學財稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋接受CF40研究部訪談，對《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）中關于財稅體制改革的部署進行了深入解讀，并就改革設計提出建議。

　　呂冰洋表示，當前財稅體制改革的復雜性和艱巨性超過以往。預算制度、稅收制度以及央地財政關系改革，是財稅體制改革的核心議題，內(nèi)涵十分豐富。而以公共經(jīng)濟學為導向的財政理論長期注重研究如何處理好政府和市場、效率和公平的關系，對處理好經(jīng)濟和社會、活力和秩序、發(fā)展與安全的關系研究不足，理論的滯后也在較長時期內(nèi)使得一些改革和政策調整方向存在爭議。新一輪財稅體制改革的復雜性和艱巨性，亟需符合中國國情的理論創(chuàng)新。

　　在央地財政關系方面，《決定》提出“適當加強中央事權”，應注意這一表述與“適當加強中央財政事權”的區(qū)別，這意味著財政體制改革離不開行政體制改革。事權由決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權構成，加強中央事權并不意味著三種權力均要上收，三種權力該如何搭配仍需要結合每個領域的事權特點進行優(yōu)化。

　　仔細觀察《決定》關于財稅體制的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)一個重要潛臺詞是增強財政可持續(xù)性。在各種財政收入中，稅收收入最具有穩(wěn)定性、可預測性和可持續(xù)性。然而古今中外，稅制改革都是改革最難的部分。再好的改革方案也可能需要很長時間才能落地，對此，我們應有相應的心理準備。

　　具體到《決定》提出的“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，呂冰洋認為理解上應該將消費稅征稅環(huán)節(jié)下移與下劃地方問題區(qū)分開來。由于我國消費稅主體稅種實際上屬于選擇性消費稅，主要定位于調節(jié)功能，直接下劃地方可能引發(fā)地方之間惡性稅收競爭、擴大地區(qū)差距，稅源增長潛力也未必樂觀。

　　他建議，在征稅環(huán)節(jié)下移后，中央可以通過財政二次分配的辦法解決地方財政困難——二次分配辦法不是轉移支付，而是根據(jù)每個地區(qū)消費、人口等情況，直接將中央征來的消費稅劃入地方。

　　呂冰洋還就增值稅和個人所得稅改革、加強財政資源和預算統(tǒng)籌，以及地方政府債務管理等話題進行了深入討論。

　　他強調，幾乎每項改革方案均是利弊交織，而且利與弊需要一段時間才能反映出來。因此都需要進行反復論證，同時有必要采取廣泛試點辦法，以降低改革風險。試點的前提條件是改革可以在局部操作，不會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的結果。

　　詳見下文：

　　Q1：《決定》從預算制度、稅收制度和央地財政關系等多方面對深化財稅體制改革做出了系統(tǒng)部署。與十八屆三中全會時相比，您如何分析新一輪財稅體制改革的思路和重點？

　　呂冰洋：從十八屆三中全會到二十屆三中全會，可以發(fā)現(xiàn)關于財稅體制改革的核心議題并沒有改變，它們分別是：預算制度改革、稅收制度改革、央地財政關系改革。這三個議題是財稅體制的核心，是體現(xiàn)財稅體制“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”功能的最重要三個部分。

　　實際上，黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃中所提出的財稅體制改革重點，仍是這三大部分財稅體制改革，如十九大報告提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”預算、稅收和央地財政關系，歷來是財稅體制改革重點。

　　雖然改革的核心議題沒有改變，但是改革內(nèi)容會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而變化。十年來，圍繞著十八屆三中全會關于財稅體制改革的部署，預算、稅收、央地財政關系均發(fā)生一系列重要改革，如《預算法》修訂、實行績效管理、落實稅收法定原則、國地稅合并、營業(yè)稅改征增值稅、優(yōu)化轉移支付結構、推進一系列財政事權與支出責任改革等。二十屆三中全會提出的財稅體制改革是在新形勢下的改革要求，它是全面深化改革的重要組成部分，是貫徹新發(fā)展理念、更好適應我國社會主要矛盾變化的必然要求。

　　需要注意的是，預算、稅收、央地財政關系的內(nèi)涵是很豐富的，改革的復雜性和艱巨性呼喚著符合中國國情的理論創(chuàng)新。

　　《決定》提出，進一步全面深化改革的原則之一是“堅持系統(tǒng)觀念，處理好經(jīng)濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關系，增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。以公共經(jīng)濟學為導向的財政理論長期注重研究如何處理好政府和市場、效率和公平的關系，對處理好經(jīng)濟和社會、活力和秩序、發(fā)展與安全的關系研究不足，而改革者在設計改革方案時，肯定會同時思考這幾大關系的處理。

　　大致來說，預算要結合社會主義民主和法治的要求、人民代表大會制度進行理論創(chuàng)新，稅收理論創(chuàng)新要基于經(jīng)濟與社會關系、國民收入循環(huán)變化進行理論創(chuàng)新，央地財政關系要基于“中央統(tǒng)一領導、地方分級管理”的央地關系框架進行理論創(chuàng)新。有了符合中國國情的財政理論，才有相應的符合國情的財稅體制改革方案。

　　Q2：中國央地財政關系有何特色？您如何看待《決定》對于央地財政關系方面的部署？《決定》提出“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，央地事權和支出責任關系如何理順？

　　呂冰洋：上面說到，財稅體制改革需要相應的財政理論支撐，央地財政關系就是典型代表。長期以來，有大量文獻用財政分權或財政聯(lián)邦制理論來解釋中國政府行為及經(jīng)濟后果，該理論的缺陷是沒有關注中央政府作用，也較少考慮信息不對稱情況下各級政府的多目標決策。實際上，在中國“中央統(tǒng)一領導、地方分級管理”的央地關系格局下，那種能夠“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”的政府間財政關系才是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。

　　我和合作者在《經(jīng)濟研究》2024年第6期發(fā)表《中國央地財政關系的演進：一個理論框架》建立了一個中國政府間財政關系理論框架。該框架提出，央地財政關系主要取決于中央政府激勵（經(jīng)濟發(fā)展和民生發(fā)展）、平衡（縮小地區(qū)差距）和控制（風險控制和地方政府行為控制）三大目標的平衡，財政放權程度受中央政府和地方政府行動產(chǎn)出彈性、行動成本、外部性和不確定性等客觀條件制約。

　　在中國經(jīng)濟高速增長階段，地方政府經(jīng)濟行動產(chǎn)出彈性高、行動成本低、外部性強、不確定性小，因此可以通過大幅度財政放權來調動地方發(fā)展經(jīng)濟積極性。但是在高質量發(fā)展階段，這些條件已發(fā)生很大改變，需要重新調整中央和地方之間權力劃分。

　　值得注意的是，《決定》提出“適當加強中央事權”而非“適當加強中央財政事權”，這意味著財政體制改革離不開行政體制改革。事權就是政府職能，它是各級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，而財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，落實財政事權需要相應的財政支出責任匹配，因此“事權-財政事權-財政支出責任”將行政體制與財政體制改革聯(lián)系在一起。

　　在經(jīng)濟社會治理上，中央政府發(fā)揮積極性主要在四個方面，即宏觀調控、均衡區(qū)域發(fā)展、維護社會公平以及推動統(tǒng)一大市場建設。高質量發(fā)展階段與之前經(jīng)濟高速增長階段相比，中央政府行動產(chǎn)出彈性、外部性和不確定性相比地方政府均會上升，推動全國統(tǒng)一大市場與地方發(fā)展局部市場的相對收益上升，因此在理論上需要加強中央事權，它集中體現(xiàn)在跨區(qū)域的公共服務和基礎設施建設、環(huán)境治理、社會保障、司法、食品安全和藥品監(jiān)管等。

　　另外，事權由決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權構成，加強中央事權并不意味著三種權力均要上收，三種權力該如何搭配仍需要結合每個領域事權特點進行優(yōu)化。財政支出責任與執(zhí)行權存在對應關系，因為大多數(shù)事權在執(zhí)行時需要財政資金支持。我們常說的“事權與支出責任”改革，在很大程度上是事權中決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的結構優(yōu)化問題。

　　Q3：在您看來，這次改革對于提高我國財政收入、減輕財政收支矛盾有多大作用？在拓展稅源的過程中，稅制改革如何平衡好“高質量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一”三方面目標？

　　呂冰洋：仔細觀察《決定》關于財稅體制內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)其中有一個重要潛臺詞，那就是增強財政可持續(xù)性。從當前財政運行和未來趨勢看，增強財政可持續(xù)性問題日益迫切：

　　一是持續(xù)多年的大規(guī)模減稅降費，大幅度降低政府可用財力水平，2023年全國稅收占GDP的比重僅為14.4%，這在全世界范圍看均是比較低的值；二是我國已步入老齡化社會，并且老齡化程度還在不斷加深，人口老齡化將導致來自所得的稅基萎縮和財政福利支出增加，目前我國社會保障中來自財政補貼收入就高達2萬多億；三是經(jīng)濟增速放緩和發(fā)展方式綠色轉型帶來財政收入下滑；四是隨著房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)的時代結束，地方政府土地出讓收入大幅度減少，土地財政難以為繼。

　　從歷史和世界各國經(jīng)驗看，財政可持續(xù)性下降問題如果得不到有效解決，會逐漸轉為財政危機并成為國家重大安全問題。

　　在各種財政收入中，稅收收入最具有穩(wěn)定性、可預測性和可持續(xù)性，而基金、費、土地出讓金等非稅收入規(guī)范性較差、波動性較大。當前中國財政收入結構最突出的問題是，稅收收入占“四本預算”收入比重過低，2022年該比重僅為42.85%。因此，拓展稅源、改革稅制是下一步財稅體制改革的重點。

　　稅制改革需要理論支撐，但遺憾的是，在一些涉及中國重要稅制改革和稅收政策調整問題上，相關理論并不成熟。例如，增值稅有如下爭議：增值稅是企業(yè)還是消費者承擔？增值稅轉嫁方向和程度如何？增值稅減稅是否會降低企業(yè)成本？增值稅減稅對企業(yè)的影響機制是提高企業(yè)投資的邊際收益還是增加現(xiàn)金流？即使是增加現(xiàn)金流，在經(jīng)濟下行期，企業(yè)現(xiàn)金流增加是優(yōu)先用于還債還是投資？等等。

　　個人所得稅有如下爭議：個人所得稅的主要功能是籌集財政收入還是調節(jié)收入分配？調節(jié)收入分配是優(yōu)先增加稅率累進性還是擴大納稅群體？應調節(jié)資本所得差距還是勞動所得差距？個人所得稅與其他調節(jié)收入分配的公共政策如何協(xié)調？等等。

　　消費稅有如下爭議：消費稅改革是趨向一般性消費稅還是選擇性消費稅？消費稅主要功能定位是發(fā)揮籌集財政收入功能還是發(fā)揮調節(jié)功能？調節(jié)重點是調節(jié)資源利用、分配還是納稅人行為（寓禁于征）？等等。在其他一些稅種上也存在爭議，這里不再贅述。

　　由于理論的滯后，使得一些稅制改革和稅收政策調整的方向存在爭議，或者說，改革的預期效果存在很大的不確定性。在這種情況下，對改革的各種方案、改革的利弊要進行反復論證，避免改革對經(jīng)濟社會運行產(chǎn)生巨大的反向沖擊。

　　我個人認為，中國稅制存在的問題是：從國民收入循環(huán)角度看，稅收集中在國民收入循環(huán)的上游環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)；從經(jīng)濟和社會關系角度看，我國稅制主要嵌入經(jīng)濟而非嵌入社會。這種稅制結構是歷史形成的，它是在稅收征管效率較低、不強調稅收的社會治理功能的前提下采取的稅制。

　　未來稅制改革的方向是將稅收從國民收入的生產(chǎn)環(huán)節(jié)下移到再分配、使用和積累環(huán)節(jié)，稅制要從嵌入經(jīng)濟到嵌入社會，讓稅收與社會發(fā)生深刻互動關系。這就需要對增值稅、個人所得稅、消費稅、房地產(chǎn)稅等關鍵稅種進行改革，它對“高質量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一”具有重要意義，但要論證起來非一言兩語能說清楚（下面會對消費稅和個人所得稅進行分析）。

　　當然，自古以來，稅制改革都是各國改革最難的部分，因為它影響公共部門與私人部門，以及私人部門內(nèi)部之間的利益調整。再好的改革方案也可能需要很長時間才能落地，對此，我們應有相應的心理準備。

　　Q4：關于消費稅和增值稅的改革思路，學界一直存有爭議，您剛剛也有提及。本次《決定》明確“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例”。對于推進改革過程中可能面臨的障礙該如何克服？您對具體改革設計有何建議？

　　呂冰洋：消費稅改革是近兩年社會討論的熱點問題。實際上，十八屆三中全會中的《決定》就提出，“調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。其中點出“環(huán)節(jié)”就有將消費稅征稅環(huán)節(jié)下移并作為地方稅的意圖。在當?shù)氐胤截斦毫哟螅胤街黧w稅種缺失的背景下，改革消費稅征稅環(huán)節(jié)并下劃地方的呼聲尤為強烈。

　　但應該認識到，消費稅有兩種，分別是一般性消費稅和選擇性消費稅，兩者看似接近，實則在稅收功能定位和稅收要素設計上有著巨大差異。一般性消費稅是對一般性消費品和服務征稅，典型的有中國2016年營改增之前的營業(yè)稅、美國的零售稅。選擇性消費稅選擇部分商品和服務征稅，我國目前的消費稅就是選擇性消費稅。

　　一般性消費稅與選擇性消費稅有如下重大差異：前者征稅范圍廣，后者征稅范圍窄；前者主要發(fā)揮的是籌集財政收入功能，后者主要發(fā)揮的調節(jié)功能，調節(jié)包括調節(jié)資源利用（例如對實木地板征稅）、調節(jié)納稅人行為（例如對香煙征稅）、調節(jié)分配差距（例如對奢侈品征稅）；前者一般采用比例稅率，后者一般采用累進稅率；前者征稅環(huán)節(jié)在零售環(huán)節(jié)，后者征稅環(huán)節(jié)可在生產(chǎn)、批發(fā)和零售任一環(huán)節(jié)；前者受益性強（地方公共服務與稅源掛鉤），一般作為地方稅，后者受益性非常弱，一般作為中央稅。

　　由于有這些重大差異，我們應明確，消費稅改革是堅持選擇性消費導向，還是未來將其變?yōu)閹в谢旌闲再|的消費稅（例如在消費稅下單設一稅目，體現(xiàn)出一般性消費稅性質）？

　　就目前我國消費稅而言，它是選擇性消費稅，按稅收規(guī)模排序分別是香煙、成品油、小汽車和酒，這四類稅目收入占消費稅收入90%以上。商品零售環(huán)節(jié)價格高于出廠環(huán)節(jié)，征稅環(huán)節(jié)下移有助于擴大稅基，除香煙和成品油這樣有著非常好的商品管控渠道外，其他稅目征稅環(huán)節(jié)下移會增加稅收征管難度。

　　根據(jù)以上對消費稅性質的分析，我個人認為，應該將消費稅征稅環(huán)節(jié)下移與下劃地方問題區(qū)分開來。消費稅下劃地方有利有弊，有利之處是增加地方財政收入，不利之處是引發(fā)地方之間惡性競爭、與消費稅調節(jié)功能定位不符、可能擴大地區(qū)差距（發(fā)達地區(qū)和發(fā)達城市消費更旺盛）、稅源增長潛力未必樂觀（年輕一代對煙酒消費會減少）等。可以考慮的方案是征稅環(huán)節(jié)下移后，中央通過財政二次分配的辦法解決地方財政困難。二次分配辦法不是轉移支付，而是根據(jù)每個地區(qū)消費、人口等情況，直接將中央征來的消費稅劃入地方。

　　《決定》提到“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例”。我國增值稅實行中央與地方50：50分享，地方獲得增值稅來自當?shù)仄髽I(yè)繳納增值稅的50%，也就是說，增值稅是按生產(chǎn)地原則劃分各級政府稅收收入。

　　這種稅收共享設計，使得增值稅留抵退稅問題變得突出，例如，欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)從發(fā)達地區(qū)購買設備，發(fā)達地區(qū)得到增值稅，而由欠發(fā)達地區(qū)財政向企業(yè)退稅。

　　為解決這個問題，2019年國務院發(fā)布的《關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》中，對增值稅留抵退稅分擔機制進行了調整完善，明確：增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫。

　　該舉措讓發(fā)達省份承擔更多退稅義務，但也只能稱得上救弊之舉，增值稅留抵退稅問題仍有待從根本上解決。

　　“優(yōu)化共享稅分享比例”問題也是值得深入討論的問題，無論是提高還是降低地方增值稅分享比例，均是利弊并存。例如，提高地方增值稅分享比例，會有助于增加地方財政收入，但是不利之處是加劇地方稅收競爭、不利于統(tǒng)一大市場建設、不利于地方職能轉變。

　　因此，在“優(yōu)化共享稅分享比例”的同時，可以考慮“優(yōu)化共享稅分享規(guī)則”，即按人口、消費、發(fā)票等因素分配地方增值稅收入，它除了可消除按生產(chǎn)地原則劃分增值稅帶來的弊端外，還有額外的好處——可使地區(qū)之間財力更加平均，可以大幅度降低轉移支付規(guī)模，由此減輕轉移支付帶來的效率損失問題。

　　Q5：在健全直接稅體系方面，《決定》提到“完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”，您對此如何理解？

　　呂冰洋：個人所得稅的主要功能是什么？大多數(shù)人認為是調節(jié)收入分配，實際上，這個判斷有些含糊，需要深入分析的是，個人所得稅的調節(jié)分配效果是看整體效果還是局部效果？調節(jié)分配重在縮小組間差距還是組內(nèi)差距（組可按收入、地區(qū)、城鄉(xiāng)等劃分）？是寬稅基還是窄稅基？是高累進稅率還是低累進稅率？累進稅率是針對綜合所得還是針對分類所得？這不是輕易就可下判斷的事情，需要深入結合理論和國情進行分析。

　　理論上，個人所得稅的功能有二：調節(jié)收入分配、籌集財政收入。這兩個功能之間有沖突、有互補，是矛盾的對立統(tǒng)一體。例如，如果用個人所得稅降低基尼系數(shù)效果來判斷它的調節(jié)分配作用大小，那么首先應該考慮是擴大納稅群體而非提高累進稅率。實際上，即使是在發(fā)達國家，個人所得稅也僅能讓基尼系數(shù)下降1-3個百分點，調節(jié)收入分配的效果遠低于社會保障，但是其籌集財政收入的功能非常強，OECD國家個人所得稅占稅收收入比重平均為25%左右。

　　因此，我們看個人所得稅調節(jié)收入分配的功能，重點不應放在整體調節(jié)功能，而更應看重它的局部調節(jié)功能，即針對重點人群進行調節(jié)，尤其是針對高收入者和超高收入者的調節(jié)。我國各個時期政策文件中都體現(xiàn)出這一點，如十九大報告提出“調節(jié)過高收入，縮小收入分配差距”，二十大報告提出“完善個人所得稅制度，調節(jié)過高收入，取締非法收入”。

　　因此從長遠看，個人所得稅改革定位應是“籌集財政收入為主，精準調節(jié)為輔”。可采取的改革措施包括：一是加強個人所得稅對大額資本所得的調節(jié)，對超過一定規(guī)模的股息紅利所得和財產(chǎn)轉讓所得實行累進稅率；二是維持綜合所得45%的最高邊際稅率不變，適當調高適用45%稅率的收入下限值；三是將經(jīng)營所得納入綜合所得范圍，縮小核定征收范圍；四是不宜頻繁調整綜合所得的免征額和附加扣除，要讓它們保持較長時間的穩(wěn)定。

　　Q6：《決定》提出“加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理”，您怎么理解《決定》對預算制度改革的部署？

　　呂冰洋：“加強財政資源統(tǒng)籌”并不是新提法，它是近年來黨中央反復強調的預算改革，如十九屆五中全會、“十四五”規(guī)劃都有提及。“加強財政資源和預算統(tǒng)籌”既是提升財政可持續(xù)性的需要，也是推動預算制度改革的需要。

　　據(jù)《國務院關于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，截至2022年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額339.5萬億元、金融企業(yè)資產(chǎn)總額400.9萬億元、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額59.8萬億元。數(shù)量龐大的國有資源資產(chǎn)為我國經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實基礎，更可為加大政府性資源統(tǒng)籌力度、增強財政保障能力、提高財政可持續(xù)性提供財力支持。

　　為強化財政資源統(tǒng)籌管理，要推進資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理深度融合，推進資產(chǎn)管理融入預算管理一體化，建立健全預算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機制。目前盡管已建立國有資產(chǎn)管理綜合報告和專項報告制度，但是現(xiàn)有國有資產(chǎn)的統(tǒng)計報告制度不夠健全，需落實“全口徑全覆蓋”國有資產(chǎn)管理，如加快推進自然資源統(tǒng)一調查檢測體系建設。

　　特別地，國有資產(chǎn)報告不應是四大類資產(chǎn)的簡單加總，而應是重點反映國有資產(chǎn)的總體價值狀況和在重點領域的運營情況。同時，要將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況納入預算管理績效考核范圍，強化預算績效管理的監(jiān)督和約束作用。

　　Q7：您認為“防范化解隱性債務風險長效機制”應該具備哪些條件？您對未來我國政府債務管理和地方融資平臺改革轉型的方向和路徑有何思考？

　　呂冰洋：地方政府債務風險是防范化解金融風險的重點領域，自2014年國務院“43號文”發(fā)布、2015年初新《預算法》實施后，中央采取了一系列防范化解地方政府債務風險的舉措，“開前門、堵后門”，在化解地方政府債務風險上取得了階段性成效。但是，近年來，地方政府隱性舉債仍然時有發(fā)生，融資平臺市場化轉型進展緩慢。

　　地方政府隱性債務屢禁不斷，源于一系列深層次的體制性原因：地方政府事權、支出責任與財力不匹配問題尚未根本解決，中央兜底預期難以根除，地方政府仍然存在巨大的投資沖動，監(jiān)管約束機制仍不健全。例如，就監(jiān)管約束機制而言，地方隱性債務涉及政府向企業(yè)提供擔保、向企業(yè)注入土地或公益性資產(chǎn)、國有資產(chǎn)處置等事項，地方人大還未將這些政府行為充分納入監(jiān)督范疇。

　　建立防范化解隱性債務風險長效機制是個系統(tǒng)工程，有些體制性問題的解決非朝夕之功，就債務本身管理而言，可有如下幾個重點機制建設：

　　一是界定政府隱性債務，進行分類管理。一類是地方非融資平臺國有企業(yè)債務，二類是地方金融機構債務，三類是政府投資基金、政府購買服務以及不規(guī)范的PPP項目所形成的債務，要針對不同類型債務特點，摸清債務底數(shù)，確定哪些屬于政府救助責任，哪些要由負債人承擔責任。

　　二是建立符合新時代要求的地方政府投融資體制。針對不同類型（經(jīng)營性、準經(jīng)營性或非經(jīng)營性）的投資項目采取差異化融資模式，強化項目儲備制度、專家咨詢制度、項目公示制度、績效評價制度和責任追究制度等制度建設，加強對地方政府債務融資的期限、成本、償債資金來源和效益等方面的審核、評估和監(jiān)測。

　　三是加強金融監(jiān)管，減少地方政府對金融機構的干預。地方政府對金融資源存在大量隱性化方式控制，即通過其所參股或控股的城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機構，甚至通過證券公司、小額貸款公司、金融租賃公司、設備租賃公司等非銀行渠道（即所謂的“影子銀行”），將金融資源轉移到地方政府青睞的項目建設上。因此，需要進一步深化金融機構市場化改革，減少地方政府對金融機構的干預，使金融機構開展政府類業(yè)務時真正成為市場的主體，真正對自己的決策行為負責。

　　Q8：總體上，您認為本輪財稅體制改革面臨哪些必須啃的“硬骨頭”？您對深化財稅改革的優(yōu)先序有何思考？

　　呂冰洋：可以說，沒有哪一項財稅改革是“好啃的肉”。自黨的十八屆三中全會以來，關于“健全財政預算體系”“財政事權與支出責任改革”“完善地方稅系”“完善轉移支付體系”“省以下財政體制改革”等改革重點屢次提出，這一方面反映改革的決心和進展，另一方面也反映這幾個關鍵領域的財稅體制機制問題仍未得到系統(tǒng)性解決。

　　新一輪財稅體制改革的復雜性、艱巨性更加突出，雖然《決定》提出很多財稅體制改革措施，但這些措施不少是方向性的，具體改革仍需要詳細論證和設計。預算、稅收、央地財政關系這三大領域改革沒有優(yōu)先順序之分，并且，從過去改革經(jīng)驗看，這三部分改革往往是聯(lián)動的，例如有著深遠影響的1994年分稅制改革，全稱是分級分稅財政管理體制改革，它必須先有增值稅、營業(yè)稅等重要稅種改革，之后才有中央與地方財政分配關系的重大調整，進而有各級政府預算管理制度的改革。但這只是在邏輯上有先后次序，在實踐中改革幾乎是同時的。

　　財稅體制改革不僅影響各級政府財政收入和支出，而且對地方政府行為及地方經(jīng)濟社會發(fā)展有著長期影響，需要一段時間才能觀察出效果。幾乎每項改革方案均是利弊交織，而且利與弊需要一段時間才能反映出來。

　　在這種情況下，非常有必要采取廣泛試點辦法，它可有效降低改革風險，使得決策者能夠從容比較和選擇各項改革方案。試點的前提條件是改革可以在局部操作，不會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的結果，財稅體制中不少改革設想具備試點條件。在優(yōu)化共享稅分享比例（規(guī)則）、完善國有資本經(jīng)營預算和績效評價制度、深化零基預算改革、完善財政轉移支付體系、完善政府債務管理制度、下沉部分非稅收入管理權限等問題上，均可通過試點來探索全局性改革方案。

　　總體來說，當前財稅體制改革的復雜性和艱巨性是超過以往的，財稅體制改革是一個滾石上山的過程，要克服的困難不少，但換個角度看，解決財稅體制機制中一些問題后，它對經(jīng)濟社會發(fā)展所起的推動作用也將是巨大的。

　　如果說，1994年分稅制改革推動了后來中國經(jīng)濟高速增長、黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革推動了現(xiàn)代財政制度的構建和國家治理現(xiàn)代化的話，那么，新一輪財稅體制改革也必將在高質量發(fā)展階段發(fā)揮巨大作用，成為中國式現(xiàn)代化進程的重要推動力。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟金融領域的政策研究。)