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尹中立:征收房地產(chǎn)稅的難點(diǎn)及對策

2024年08月16日10:53    作者:尹中立  

  文/尹中立(國務(wù)院參事、中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員)

  黨的二十屆三中全會(huì)明確指出要“完善房地產(chǎn)稅收制度”。在有關(guān)房地產(chǎn)稅收的制度體系中,最受關(guān)注的是房地產(chǎn)稅,當(dāng)前的房地產(chǎn)稅收制度特點(diǎn)是重視交易環(huán)節(jié)的征稅而忽視持有環(huán)節(jié)的征稅,從國外經(jīng)驗(yàn)看,在持有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來源。房地產(chǎn)稅對于調(diào)節(jié)居民的收入與財(cái)富具有重要意義。但當(dāng)前房地產(chǎn)市場處于深度調(diào)整階段,房地產(chǎn)稅的出臺(tái)時(shí)機(jī)尚需等待。

  房地產(chǎn)稅的目的在于調(diào)節(jié)勞動(dòng)與資本所得

  房地產(chǎn)稅是對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的稅種,往往以房地產(chǎn)市場的評估價(jià)值為稅基,對房地產(chǎn)所有者或使用者按年度征收的稅收。不同國家和地區(qū)對房地產(chǎn)稅有不同的稱呼,比如美國的財(cái)產(chǎn)稅(property tax)、英國的議會(huì)稅(council tax)、我國香港地區(qū)的差餉等。全世界約有187個(gè)國家和地區(qū)征收保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。

  房地產(chǎn)稅在世界上不僅常見,而且歷史悠久。中國古代也有類似的房地產(chǎn)稅。唐代的“間架稅”,宋代的“屋稅”,清代的“架房稅”“房捐”等,都是 對住房保有征收的房地產(chǎn)稅。

  房地產(chǎn)稅可以調(diào)節(jié)資本所得與勞動(dòng)所得的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。從世界經(jīng)驗(yàn)看,幾乎所有的金融危機(jī)都由房地產(chǎn)市場引起,每當(dāng)房地產(chǎn)市場擴(kuò)張,會(huì)刺激信貸與貨幣的擴(kuò)張,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與財(cái)富的快速膨脹, 如果管理得當(dāng),房地產(chǎn)市場的擴(kuò)張不僅可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,而且可以實(shí)現(xiàn)財(cái) 政與金融的良性循環(huán)。房地產(chǎn)價(jià)格快速上升會(huì)刺激居民負(fù)債的快速增加,擠壓其他行業(yè)的發(fā)展,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 的扭曲,嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)。自2009年以來,我國居民的宏觀債務(wù)杠桿率(居民債務(wù)/GDP)從23.4%上升到2023年63.5%,居民的宏觀杠桿率在13年內(nèi)上升了40.1個(gè)百分點(diǎn),居民債務(wù)上升速度非常快,與此對應(yīng)的 是居民消費(fèi)增速的快速下降。房地產(chǎn)市場的過度膨脹不僅導(dǎo)致了巨額負(fù)債,還導(dǎo)致了社會(huì)財(cái)富的不合理分配。這些都是形成金融不穩(wěn)定的因素。

  房地產(chǎn)稅及與之配套的遺產(chǎn)稅可以有效調(diào)節(jié)資本利得的過度膨脹,實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)、金融的良性循環(huán)。

  我國房地產(chǎn)稅立法和征收實(shí)踐

  2011年1月,“房產(chǎn)稅”正式落地,上海和重慶同時(shí)宣布啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn),對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅。2013年底,黨的十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”,概念內(nèi)涵也從“房產(chǎn)稅”完善至“房地產(chǎn)稅”。2020年10月,黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確將“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”納入工作重點(diǎn)。

  2021年10月16日,《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》,文章中提到,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革,做好試點(diǎn)工作。同年10月23日,第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定:授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作,試點(diǎn)期限為5年,實(shí)施啟動(dòng)時(shí)間由國務(wù)院確定。這意味著長期以來討論的房地產(chǎn)稅征收相關(guān)工作將加快推進(jìn)。

  當(dāng)前征收房地產(chǎn)稅面臨的挑戰(zhàn)

  加劇房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

  自2021年以來,恒大、融創(chuàng)、碧桂園等大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)筆者觀察,截至2023年末,資產(chǎn)規(guī)模前100強(qiáng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中已經(jīng)有60余家陷入債務(wù)違約,可見當(dāng)前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的財(cái)務(wù)危機(jī)具有普遍性,并非個(gè)別現(xiàn)象。我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)普遍采取“三高”(高負(fù)債、高杠桿、高周轉(zhuǎn))經(jīng)營模式,在土地價(jià)格平均上漲速度超過房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)債成本的前提下,“三高”經(jīng)營模式可以使公司收益最大化。當(dāng)土地價(jià)格上漲的速度低于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資成本,或企業(yè)融資增速受到限制時(shí),房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金循環(huán)就會(huì)出現(xiàn)問題。

  當(dāng)前的房地產(chǎn)市場已經(jīng)初步形成了“負(fù)反饋”循環(huán),債務(wù)違約使金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)控制房地產(chǎn)行業(yè)貸款,疊加銷售下滑,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金鏈普遍緊張,引發(fā)土地市場出現(xiàn)流拍。如果此時(shí)出臺(tái)房地產(chǎn)稅,會(huì)進(jìn)一步惡化市場預(yù)期,并進(jìn)一步強(qiáng)化市場的“負(fù)反饋”循環(huán)。

  有觀點(diǎn)認(rèn)為,征收房地產(chǎn)稅在短期內(nèi)對樓市有一定沖擊,但長期來看影響不大。得出以上觀點(diǎn)的依據(jù)主要是參考美、日、韓等國經(jīng)驗(yàn),以及上海、重慶進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為,當(dāng)前我國征收房地產(chǎn)稅的情況與2005年的韓國有很大的差異,而十年前上海和重慶征收房產(chǎn)稅的試點(diǎn)對當(dāng)前進(jìn)行的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的參考意義也相對有限。2005年的韓國房地產(chǎn)市場正處在上升周期,而當(dāng)前的我國房地產(chǎn)市場已經(jīng)從上升周期向下行周期轉(zhuǎn)變。同時(shí),十年前上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)稅基比較窄,沒有涉及存量住房。

  房地產(chǎn)稅可能沖擊市場穩(wěn)定

  征收房地產(chǎn)稅有可能使住房租金上漲,直接影響年輕人的獲得感。當(dāng)前,我國一線城市和二線城市的住宅租金收益率只有1.7%左右,遠(yuǎn)低于按揭貸款的利率(3%),也低于長期國債的收益率(2.5%左右)。征收房地產(chǎn)稅可能導(dǎo)致房東轉(zhuǎn)嫁房地產(chǎn)稅導(dǎo)致住房租金上漲。

  對于難以通過租金上漲來轉(zhuǎn)移稅收成本增加的住房,持有成本的增加可能使住房所有者賣出住房,短期內(nèi)可能導(dǎo)致有些城市的住房供求關(guān)系出現(xiàn)較大波動(dòng)。2024年初以來,我國部分城市(包括四個(gè)一線城市)的房價(jià)下跌速度加快,如果出臺(tái)房地產(chǎn)稅將導(dǎo)致市場供求關(guān)系進(jìn)一步惡化,進(jìn)而使得土地出讓收入出現(xiàn)大幅度下滑,影響地方政府的財(cái)政收入。

  征收房地產(chǎn)稅需要土地制度的進(jìn)一步改革

  征收房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)是什么,這是理論上必須要回答的問題。從國外的經(jīng)驗(yàn)看,采取土地私有制的國家強(qiáng)調(diào)土地的公有屬性是征收房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ),房地產(chǎn)稅的本質(zhì)是對土地增值部分征稅。房地產(chǎn)稅主要用于與居住有關(guān)的市政建設(shè)及教育、社會(huì)治安等公共產(chǎn)品。我國的土地是公有制,商品住房占用的土地性質(zhì)是租用(租用期限是70年),而且開發(fā)商在購置土地環(huán)節(jié)一次性繳納了70年土地使用費(fèi)用。從理論上來說,土地的使用年限只有70年,隨著住房使用年限的增長,其土地價(jià)值應(yīng)該是不斷貶值的,無需用征收房地產(chǎn)稅的方式來體現(xiàn)公平。

  與此相關(guān)的還有小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)問題。我國有數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房存在,假如房地產(chǎn)稅試點(diǎn)并不涵蓋農(nóng)村集體土地上的住宅,則小產(chǎn)權(quán)房同樣無需繳納房地產(chǎn)稅。這就變相提高了小產(chǎn)權(quán)房的市場價(jià)值,會(huì)刺激更多的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。

  以深圳市為例來說,其小產(chǎn)權(quán)房占存量住宅總量的50%左右。假如小產(chǎn)權(quán)房不征稅,則意味著深圳市一半的存量住房無需征收房地產(chǎn)稅。深圳的小產(chǎn)權(quán)房屬于歷史的產(chǎn)物,如何將這些數(shù)量巨大的小產(chǎn)權(quán)房納入規(guī)范管理的渠道一直是深圳市住房管理部門的重要課題。如果小產(chǎn)權(quán)房的問題沒有突破,則深圳的房地產(chǎn)稅改革就失去了意義。

  承認(rèn)住宅的土地所有權(quán),或承認(rèn)農(nóng)村集體土地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán),都需要突破現(xiàn)有的法律規(guī)定。

  政策建議

  第一,當(dāng)務(wù)之急是化解已經(jīng)出現(xiàn)的房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),在此關(guān)口推行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于收益。可以在“穩(wěn)步推進(jìn)”的原則指導(dǎo)下,將試點(diǎn)的城市限制在有限的范圍內(nèi),鑒于上海和重慶已經(jīng)于十年前進(jìn)行房產(chǎn)稅的試點(diǎn),可以完善規(guī)則,繼續(xù)增加房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)地區(qū)。上海的經(jīng)驗(yàn)可以為其他一線城市提供參考,重慶的經(jīng)驗(yàn)可以為二線城市提供借鑒,可以考慮在不同區(qū)域選擇多個(gè)地級(jí)市和縣城進(jìn)行試點(diǎn),為全國的三四線城市的征收房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)。

  第二,征收房地產(chǎn)稅涉及土地使用權(quán)期限及小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)問題,這些都是十分敏感的問題。可以選擇深圳作為試點(diǎn),把征收房地產(chǎn)稅的改革和小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)改革配套推進(jìn)。

  在黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》的有關(guān)土地制度改革的內(nèi)容里,明確提出“制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策”。由此看來,延長土地使用權(quán)或許是破題之道。

  對于深圳市而言,小產(chǎn)權(quán)房如果合法化,就會(huì)沖擊現(xiàn)有的商品住房價(jià)格。可以參考2005年在股票市場進(jìn)行的“股權(quán)分置”改革的經(jīng)驗(yàn),讓小產(chǎn)權(quán)房的所有者向深圳市住房保障部門無償轉(zhuǎn)讓一定比例的住房,以此作為小產(chǎn)權(quán)房獲得合法流通資格的對價(jià),為了減少這些小產(chǎn)權(quán)房對市場的沖擊,可以將這些小產(chǎn)權(quán)房分批解禁。

  來源:《銀行家》雜志

  (本文作者介紹:中國社會(huì)科學(xué)院房地產(chǎn)金融研究中心主任)

責(zé)任編輯:張文

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