意見領袖 | 四十人論壇

　　文 | 高善文

　　“產能過?！眴栴}觀察：歷史規律、現實背景與應對策略

　　近期，美國和歐盟均表達了對所謂“產能過剩”問題的擔憂，美國還宣布對華電動車等產品加征關稅。從歷史經驗看，美國的鐵路、汽車制造、電信、計算機制造等諸多行業的發展歷程都證明，階段性的產能過剩是行業從新興走向成熟難以繞過的階段。

　　外界一些批評意見認為中國政府的補貼措施帶來了產能過剩，這是很片面的看法。原因在于：

　　首先，無論是20世紀90年代中國紡織業經歷的大規?！皦哄V”，還是2016年的“三去一降一補”推動的鋼鐵煤炭等行業大規模去產能，都表明中國政府并不樂見產能過剩。相反，這些行業出現產能過剩的主要的原因還是由于新興行業在發展過程中，只有經歷階段性的全行業產能過剩，才能形成穩定的競爭局面，真正走向成熟；

　　其次，中國家電、白酒等行業在歷史上也出現過明顯的行業性產能過剩，并逐步走向市場化出清，這也無法用政府補貼來解釋；

　　最后，如果政府的確補貼了部分行業，并增強了其競爭力，那么在開放經濟和浮動匯率下，這將導致人民幣匯率的升值，從而抵消政府補貼的影響，并維持國際收支處于平衡狀態，這與產能過剩的宏觀敘事并不吻合。

　　需要看到，在美國批評中國產能過剩問題的背后，是其對中國在電動汽車、光伏等領域競爭力快速上升的恐懼；是對本國產業難以應對中國企業的競爭壓力，從而出現大規模行業調整和廣泛失業的擔心；是對所謂“第二次中國沖擊”（第一次中國沖擊指中國加入WTO，第二次中國沖擊指中國電動汽車等行業崛起）影響美國收入分配，擾動社會穩定，改變國內政治走向的憂慮。

　　還要看到，中國制造業體量巨大，占到全球的三分之一，與西方七國的總和接近。中國需求的波動，產生了一定的供求缺口，這通過貿易和價格等渠道對其他國家的影響可能是巨大的；中國在一些新興行業形成競爭優勢和階段性產能過剩，對其他國家的影響可能同樣巨大。如果說美國的宏觀政策通過美元匯率產生明顯的外溢效應，那么中國的宏觀政策，主要是通過貿易產生明顯的外溢效應。

　　對于這些國家而言，通過短期的周期性政策，社會保障網和政府的轉移支付體系，以及市場的自發調整，越來越難以吸收中國制造的外溢效應，從而引發政治上的反彈。

　　因此，我國應對的方法，首先在于戰略上要轉向擴大內需，特別是擴大國內消費需求來推動經濟增長；其次在于要盡量維持總需求穩定，努力熨平經濟波動，維持匯率彈性，做好宏觀經濟政策的國際協調和內外溝通；再次在于在新興行業形成競爭優勢的條件下，要及時清理相關支持性產業政策，引導行業供應鏈、生產和銷售體系的國際化布局，增強應對貿易摩擦的韌性，并推動行業在市場化基礎上及時淘汰出清低效產能；最后在于要盡力維護以規則為基礎的國際自由貿易體系，保持克制和理性，通過約定的爭端解決程序應對貿易糾紛。

　　* 本文根據作者在2024年5月25日的CF40雙周內部研討會第428期“如何理解與應對‘產能過剩’問題”上所做的主題發言整理而成，有刪改。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構立場。

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　　一、產能過剩是新興行業發展歷程中繞不開的階段

　　當一個規模極其龐大且有明確預期的新興行業出現時，在市場力量作用下，嚴重的產能過剩幾乎不可避免。這是因為，市場上沒有人知道行業未來的穩定需求處于什么水平，只能不斷試錯。

　　試錯的狀態一定不會停留在產能不足的一端，因為產能不足帶來的價格上漲壓力、盈利擴大將使這種狀態無法均衡。與之相反，當產能出現嚴重過剩時，很多人還會自我寬慰，認為這種過剩是暫時的，認為今后需求的增長將消化過剩產能。直到預期的需求增長總是不能實現，市場才會意識到穩定需求的大體水平，這時行業已經處于明顯的產能過剩狀態。

　　所以，當新興行業出現時，一定會經歷一段痛苦但又不可避免的產能過剩與去產能階段，結束產能過剩局面之后，行業才能真正成為一個成熟穩定的行業，行業內的企業也都將擁有不錯的盈利水平，可以通過持續分紅來反饋股東。

　　即便是美國這種號稱政府對經濟活動干預甚少、完全依靠市場驅動的國家，也在鐵路、汽車、電信基礎設施、電腦等行業出現過此類問題，可見這一現象的普遍性。

　　二、歷史經驗表明，中國政府并不樂見產能過剩

　　一些批評意見認為中國的產業政策和政府補貼導致了產能過剩，這種看法是很片面的。

　　20世紀90年代后期，在經歷80年代以來的快速擴張之后，中國紡織行業出現了極為嚴重的產能過剩。當時，市場的優勝劣汰和退出機制不夠順暢，政府被迫對紡織行業進行了大規模的行政性“壓錠”，去除過剩產能。進入21世紀，中國紡織行業再也沒有出現過嚴重的產能過剩，轉而成為了相對穩定、增速有限但具備世界競爭力的行業。

　　2016年我國經歷了“三去一降一補”，其中的“一去”就是去產能，主要針對鋼鐵、水泥、煤炭等行業的過剩產能。在這一背景下，2017-2019年，雖然整體經濟產出沒有顯著增長，但這些行業的價格和盈利水平大幅回升。這些經驗表明，政府并不樂見產能過剩，只是由于市場優勝劣汰機制不夠順暢，最后政府被迫通過強有力的行政措施推動去產能。

　　此外，中國家電、白酒等行業在歷史上也出現過明顯的行業性產能過剩，并逐步走向市場化出清，這也無法用政府補貼來解釋。

　　如前所述，新興產業經歷嚴重產能過剩后通過長時間的優勝劣汰回歸穩定是一種自然的發展模式，但是地方政府的鼓勵措施是否會加劇產能過剩，這也是備受關注的焦點問題。

　　從微觀視角看，這一問題的答案顯而易見，地方政府一哄而上，為相應企業提供廉價土地和信貸支持以及各種補貼措施，自然會帶來更多的新增產能，使產能過剩更加嚴重。

　　但從宏觀視角看，情況則更加復雜。如果地方政府的補貼使行業獲得了更大的競爭力，在開放經濟條件下，更大的競爭力會表現為更多的出口，由此帶來更強的人民幣升值壓力，但人民幣的升值反過來又會抵消政府補貼的作用。同時，匯率升值還會對沒有享受地方財政補貼的行業構成歧視，相對削弱其競爭力。一些行業的競爭優勢與其他行業的競爭劣勢是同時形成的。

　　因此，財政補貼在微觀意義上或許能夠增加特定行業的競爭力，但宏觀上是否能夠系統性增強一個國家的競爭力仍然存疑。至少，從理論上看，補貼帶來的競爭力提升和順差擴大傾向會被匯率升值所抵消，在均衡情況下貿易盈余可能并不會變動，在總量上也不會對其他國家的競爭力構成侵害。

　　站在貿易伙伴的視角看，雖然在他國政府補貼的行業中競爭力被削弱，但在他國政府沒有補貼的行業中競爭力反而增強了，從總量來看未必吃虧。所以，在浮動匯率制度下，政府補貼帶來的宏觀效果并不明晰。

　　三、從美國視角看，當前產能過剩爭端主要根源在于中國出口競爭對美國收入分配的影響

　　20世紀70年代末、80年代初之后，新自由主義思潮主導了美國的經濟政策。其突出表現是提倡自由放任、自由貿易，政府放松對各個領域的管制。隨著冷戰的結束和中國的改革開放，這種思潮推動了全球經濟加速一體化，帶來了前所未見的經濟繁榮。

　　2008年全球金融危機的爆發，以及此后中國崛起等全球地緣環境和經濟秩序的變化，導致新自由主義思潮開始衰落。新自由主義長期忽略的收入分配、安全關切、社會公平等議題開始成為政策議程的關鍵問題。這應該是理解當前產能過剩爭論的主要背景。

　　理論上，新自由主義思潮推崇的經濟政策以帕累托最優為目標。無論是弗里德曼還是哈耶克，作為這種思潮的堅定信仰者，他們關于經濟學的討論中很少涉及收入分配問題，他們認為只要自由放任，經濟就能實現帕累托最優。

　　對收入分配問題而言，這隱含了以下三個假設中的至少一個：

　　一是收入分配問題不重要，不值得討論；

　　二是政府能夠通過分配政策使利益相對受損的人得到妥善照顧，對自由放任帶來的經濟增量實現帕累托優化分配；

　　三是自由競爭的經濟體系能夠通過人口、資本、土地等要素的自由流動來實現要素的重新配置，相對受損的利益群體的壓力可以較快地得到安置和吸收。

　　然而在現實中，這些假設可能都不成立。更進一步，如果中國只是一個像新加坡那樣的小經濟體，那么美國也許只有幾千名工人的工作機會或收入水平受到沖擊，這種沖擊不足以對美國造成政治影響，因為美國的經濟體量足夠大，足以吸收這些沖擊。

　　問題在于，中國的體量巨大。一方面，體量巨大的中國出口產品競爭使受到影響的群體在政治上形成了強有力的反對聲音；另一方面，從中國崛起過程中獲得利益的華爾街、跨國公司、普通消費者等群體要么足夠分散，要么在政治潮流中已走向邊緣化。這可能是中美貿易爭端的重要背景。

　　美國有些學者認為，中國加入WTO對美國經濟形成了沖擊，他們現在稱其為第一次“中國沖擊”。這次沖擊使美國銹帶地區的很多社區走向解體，產生了巨大的社會痛苦。盡管銹帶地區的加速衰落不見得都可以歸因為中國沖擊，但“中國沖擊”一定是其中最容易被政治化的原因。

　　當前，中國的新能源汽車等產業經過長期的蟄伏和努力之后，在與美國和其他主要西方國家的競爭中獲得了明顯的競爭優勢。美國政商領域開始擔心，這正在形成第二輪中國沖擊，其規模和程度將遠超第一輪中國沖擊。

　　此外，對于美國而言，哪怕拋開其他因素，僅僅從民族情感看，也無法接受底特律的幾大汽車公司的消失，即使這一過程產生的失業能夠獲得政府的妥善管理，情感上也是無法接受的。

　　四、中國房地產市場的調整和疫情疤痕效應導致貿易盈余大幅擴張，成為目前產能過剩爭端的周期背景

　　如果從總量層面的數據看中國經濟，能夠得到兩個基本結論：

　　一是剔除價格因素影響的前提下，中國當前的制造業貿易盈余占GDP比重超過了2007-2008年，達歷史新高。

　　二是巨額貿易盈余主要可以歸因于房地產市場的調整，因為房地產市場的急劇變化帶來的需求缺口被轉移至國際市場，表現為貿易盈余的大幅擴張。當然，還有一個相對次要的原因可能是疤痕效應導致國內需求較弱，轉為國外需求。

　　中國貿易盈余猛烈調整對其他國家的制造業構成了競爭壓力，形成當前產能過剩爭端的周期背景。

　　五、關于應對策略的考慮

　　需要看到的是，美國推行的關稅等保護政策如果始終維持，將不會造就強大的國內制造業，只會保護落后，并加重消費者的負擔，這本身是無法長期持續的。

　　實際上，更現實的情況是，除了推動美國與中國經濟脫鉤的考慮外，關稅等保護政策主要還是著眼于為美國本土的汽車制造業等重要行業的調整和追趕爭取時間。對于美國而言，這仍然是一個充滿不確定性和巨大挑戰的過程。

　　關于中國應對產能過剩爭端的方法：

　　首先，在戰略上要堅定不移地轉向擴大內需，特別是擴大國內消費需求來推動經濟增長；

　　其次，要盡量維持總需求穩定，努力熨平經濟波動，維持匯率彈性，做好宏觀經濟政策的國際協調和內外溝通；

　　再次，在新興行業形成競爭優勢的條件下，要及時清理相關支持性產業政策，引導行業供應鏈、生產和銷售體系的國際化布局，增強應對貿易摩擦的韌性，并推動行業在市場化基礎上及時淘汰出清低效產能；

　　最后，要盡力維護以規則為基礎的，以WTO為中心的國際貿易體制，繼續倡導和推動自由貿易，保持克制和理性，通過約定的爭端解決程序應對貿易糾紛。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)