意見領袖 | 管濤、殷高峰

　　10月30—31日，中央金融工作會議（以下簡稱會議）順利召開。會議首次提出加快建設金融強國，并強調著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全，穩慎扎實推進人民幣國際化。以開放促改革促發展是我國經濟社會工作的成功經驗，推進金融高水平開放是新時代我國開放型經濟體制建設的重要內容。但是，金融高水平開放要把握好節奏和力度，既不能等也不能急。

　　在擴大金融開放中謀求確保國家金融和經濟安全

　　在世紀疫情持續沖擊、百年變局加速演進的背景下，近年來國際分工強調安全重于效率，各種去全球化、去風險化的言論與做法甚囂塵上。在此背景下，會議旗幟鮮明地提出推進金融高水平開放，堅持“引進來”和“走出去”并重，穩步擴大金融領域制度型開放，提升跨境投融資便利化，既是對逆全球化潮流的有力回擊，也是對更高水平開放型經濟新體制的有益補充。

　　第一，金融高水平開放是加快建設金融強國的必由之路。金融是國民經濟的血脈，亦是國家核心競爭力的重要組成部分。金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。加快建設金融強國是發展的必然選擇，而開放的金融市場以及具有國際競爭力的金融體系是建設金融強國的重要組成部分。大國崛起離不開金融的強有力支撐，金融強國也通常是全球性的。在世界歷史舞臺扮演過主導角色的強國如荷蘭、英國與美國，無一例外都是金融強國。日元、歐元之所以無法挑戰美元霸權，軟肋之一在于日本和歐洲的金融市場、金融體系同美國相比存在明顯差距。

　　第二，金融高水平開放是促進經濟社會發展的客觀需要。會議從著力營造良好的貨幣金融環境、著力打造現代金融機構和市場體系、著力推進金融高水平開放“三個著力”入手，指明了金融服務經濟社會高質量發展的努力方向。其中，雙向開放、制度型開放、便利化是金融高水平開放的重要特征。這有助于支持國內企業全球經營布局，增強利用國內國際兩個市場兩種資源的能力；有助于加快營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境，更加有效吸引和利用外商投資；有助于堅持多邊主義，以建設者、貢獻者的角色參與全球金融合作和治理，建設開放型世界經濟體系。

　　第三，金融高水平開放有助于更好地維護國家金融安全。黨的二十大明確提出，國家安全是民族復興的根基，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定。經濟安全是國家安全的基礎，金融安全是經濟安全的重要組成部分，要將統籌金融發展和金融安全作為建設金融強國的底線要求。維護金融安全是要通過開放促安全，而不是靠“關門”保平安。西方國家之所以能夠悍然對某些國家發起聯合制裁，很大程度上是因為相關國家與外界經貿往來和金融聯系偏少。而擴大金融開放有助于加強對外金融聯系，形成“你中有我、我中有你”的利害交織關系，令外界對中國實施冷戰、脫鉤、金融制裁等相互傷害的措施時難免有所顧忌，進而對中國的經濟與金融安全提供保障。

　　在擴大金融開放中提高跨境資本流動管理和風險防控能力

　　會議強調，堅持把防控風險作為金融工作的永恒主題。在部署相關工作時，特別提及要維護金融市場穩健運行，防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振，要加強外匯市場管理，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。同時，“穩慎扎實推進”人民幣國際化的提法既有別于2020年底十九屆五中全會的“穩慎推進”，又有別于2022年底黨的二十大的“有序推進”。

　　從國際經驗來看，隨著金融開放不斷擴大，資本項目可兌換程度逐步提升，金融調控和監管難度提高，面臨的潛在風險也有所增加。

　　第一，跨境資金流動和人民幣匯率波動的風險。隨著金融開放逐漸從長期資本走向短期資本（如股票和債券等證券投資）開放的“深水區”，人民幣匯率市場化程度不斷加深，偏離基本面的市場匯率超調時常發生。一般情況下，匯率貶值會促進資本流入、抑制資本外流，進而平滑跨境資本流動。但是，當單邊預期和羊群效應出現時，匯率貶值反而會帶來更大規模的資本流出。新冠疫情暴發以來，我國跨境資金流出入和匯率升貶值周期的切換較快。2019年以來人民幣匯率共有五次跌破七，其中2022年9月中旬第四次跌破七，同年12月初再度升破七，2023年5月中旬第五次跌破七。若不采取有效措施，順周期羊群效應會加劇人民幣匯率大起大落和跨境資本大進大出，影響國內金融穩定。

　　第二，境外炒作境內金融資產的風險。隨著境內股票、債券、外匯、貨幣和商品市場日益對外開放，外資正逐漸成為影響我國跨境資本流動和人民幣匯率走勢的重要力量。然而，金融擴大開放意味著境內外資本市場與資產價格聯動效應增強，海外金融風險對內傳染幾率明顯增加。同時，一些海外資金憑借其對市場、資源、信息、技術等方面的優勢，有可能構建一些復雜的交易策略，炒作甚至操縱國內金融資產價格，對境內發起金融攻擊。

　　第三，境內投資者參與全球資源配置的能力面臨考驗。與西方成熟的金融市場相比，中國金融市場規模、深度、廣度、國際化程度以及金融基礎設施完善度均存在不足。同時，境內主體對海外金融市場的監管法規和文化差異不甚了解，投融資經驗更是較為欠缺。當海內外投融資環境惡化時，境內主體難以通過有效的資產配置對沖風險；當投融資行為出現爭議并引發訴訟時，還可能面臨法律沖突和法律執行等問題。此外，近年來，地緣政治沖突不斷，“小院高墻”“脫鉤斷鏈”態勢明顯，全球經濟金融碎片化加劇。與之相伴的是，西方國家將貨幣武器化，濫用經濟金融制裁。在此背景下，缺乏有效應對措施的國家經濟金融安全保障能力下降，容易出現“安全赤字”。

　　進一步推進金融高水平開放的方法和路徑

　　第一，要牢牢把握金融對外開放主動權。把握金融對外開放的主動權，就是要堅持穩中求進工作總基調，堅持統籌金融開放和安全，既不能坐失良機，又要避免急躁冒進。為此，一方面要把握好推進高水平金融開放的節奏和力度，另一方面要做到擴大開放與防范風險同時研究、同時部署。

　　從金融開放節奏和力度的把握來看，會議強調穩慎扎實推進人民幣國際化就是這方面的具體體現。人民幣國際化是推進金融市場雙向開放的重要內容，同時也是我國綜合國力和國際影響力提升的重要標志。人民銀行發布的《2023年人民幣國際化報告》顯示，2023年一季度，人民幣的貨幣國際化指數達到3.26，同比上升10.2%，但仍然不及美元（57.68）、歐元（22.27）、英鎊（7.66）和日元（5.48）的貨幣國際化水平。這表明與國際主流貨幣相比，人民幣國際化水平尚有不小的差距，人民幣國際化依然任重道遠。

　　特別要清醒地看到，近年來人民幣國際地位逐步提升，但也增加了跨境資本流動管理和金融調控的難度。今年境內非銀行部門用人民幣跨境收付的占比不斷提高，甚至已經超過了美元，這增強了人民幣的國際支付功能，也意味著越來越多的人民幣外匯兌換在離岸市場完成。境內對此既缺乏監管也缺乏數據，但這類交易通過境內外匯差和跨境人民幣清算渠道，會影響市場匯率預期和境內外匯供求關系。同時，在大量人民幣金融資產被境外投資者持有的情況下，不排除投機者可能利用境內外市場的聯動關系對境內發起金融攻擊。穩慎扎實推進人民幣國際化，就是有條件的時候，抓住機遇、順勢而為，沒有條件的時候，直面問題、穩打穩扎。

　　從堅持擴大開放與防控風險并舉來看，一是要通過金融高水平開放，充分利用國內國際兩個市場兩種資源，積極參與全球經濟金融治理，加強宏觀經濟政策國際協調，鞏固和加強國內外金融“你中有我、我中有你”的融合態勢，拓寬防范涉外金融風險的“護城河”。二是要在推進金融高水平開放的條件下，不斷提高跨境資本流動的管理能力和應對內外部沖擊風險的防控能力，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。為此，要完善宏觀經濟治理，建立現代財稅金融體制，加快轉變政府職能，提高政府治理效能，強化跨周期和逆周期調節，促進經濟總量平衡、結構優化、內外均衡。同時，要依托金融創新，補齊金融基礎設施短板，完善支付清算體系，構建數據基礎制度體系，積極參與全球金融與數字治理并著力提升話語權。三是要在當前金融監管架構下，全面加強金融監管。就監管范圍而言，要強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管的“五大監管”理念，依法將各類金融活動全部納入監管。就監管框架而言，要健全外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”雙支柱監管框架，加強部際信息共享和監管協調，不斷豐富宏觀審慎管理工具箱。同時，還要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法，并推動完善監管授權，依法行政、嚴格執法。就監管技術創新而言，要加強跨境資本流動監測預警，改進國際收支流量和存量統計，并在情景分析和壓力測試的基礎上擬定風險應對預案，提高政策應急響應速度。此外，還可考慮運用大數據等科技手段，提升穿透式監管能力，并有針對性地采取監管措施。

　　第二，要堅持改革與開放雙輪驅動。國際經驗表明，不成熟的金融開放往往以危機收場。20世紀末由泰銖失守引爆的亞洲金融危機自不必言。20世紀80年代的日本也是因為在金融開放理論與政策準備不足的情況下，倉促推進日元國際化，導致經濟停滯、金融戰敗。應對金融開放面臨的風險，不僅要進行充分有效的風險防范，處理好改革與開放的關系也是重中之重。為此，可以考慮根據“十四五”規劃和黨的二十大的相關戰略部署，將改革與開放進程進行比對，任何領域的改革相較于開放出現過快或者過慢情況時，要及時予調整以保證二者步調大體一致。在此基礎上，還要穩步推進各項金融改革，尤其要著力深化金融供給側結構性改革。

　　會議強調，以加快建設金融強國為目標，以推進金融高質量發展為主題，以深化金融供給側結構性改革為主線，加快建設中國特色現代金融體系。深化金融供給側結構性改革是金融高水平開放、更好支持實體經濟、防范化解金融風險的題中應有之義。基于金融高水平開放的現實需要，深化金融供給側改革包括但不限于：一是要打造現代金融機構和市場體系，這是深化金融供給側結構性改革的重點。具體可以從健全多層次金融市場體系、強化金融市場基礎制度和機制建設、優化金融機構體系、完善中國特色現代金融企業制度等方面著手。這是緩解新興市場過度依賴外資流入、貨幣錯配較為嚴重的原罪，防范跨境資本流動沖擊的第一道防線。二是要深化外匯領域改革開放，促進貿易和投融資便利化，培育有深度有廣度的外匯市場，維護外匯市場健康秩序，完善中國特色外匯儲備經營管理制度，穩妥有序推進資本項目高質量開放。三是要推動構建更高水平本外幣一體化資金池政策框架，并根據人民幣國際化進程，加強本外幣一體化資金池統一管理與擴圍升級。更高水平本外幣一體化資金池的形成，有助于支持我國從世界工廠和制造中心升級為結算中心，增強我國企業的貿易議價能力，推動跨境貿易本幣計價結算，管理并規避匯率波動風險。四是要繼續完善市場化匯率形成機制，堅持市場供求在匯率形成中發揮決定性作用，更好破解金融開放與匯率僵化是危險政策組合的難題。同時，也要綜合施策、穩定預期，堅定維護外匯市場平穩運行，及時糾偏外匯市場順周期、單邊行為，防范人民幣匯率大起大落風險。

　　第三，要穩步擴大金融雙向開放、制度型開放和服務實體經濟的開放。這是金融高水平開放的重要表現，有助于提升中國金融業的全球競爭力和影響力。

　　金融雙向開放方面，要堅持“引進來”和“走出去”并重。其中，“引進來”是要通過穩中有進的改革開放實現“以外促內”，充分發揮鯰魚效應，促使境內金融機構參與國際競爭，接觸海外優秀投資策略和優質金融產品，進而倒逼境內機構加快改革步伐，提供更穩健、更高質量、更可持續的金融服務。“走出去”則是金融高水平開放的應有之義。我國曾經是外匯嚴重短缺的國家，故漸進式的金融開放是先流入再流出。如今，我國金融開放“引進來”的成效顯著，國際競爭力明顯提升，下一步要基于自身比較優勢積極參與國際分工，依托共建“一帶一路”與《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）參與全球產業鏈供應鏈重塑，通過“走出去”參與海外布局，帶動國內國際雙循環。

　　金融制度型開放方面，要穩妥有序推進金融市場全面制度型開放，推動境內金融市場規則、規制、管理、標準等制度型開放規模穩步擴大，不斷提升與國際接軌程度。制度型開放的最高標準是與最高的國際規則接軌，實現“負面清單管理+否定式立法” （即開放是原則、限制是例外）。當前國內與制度型開放最高標準相比還有差距，金融服務業開放方面已基本實現“負面清單管理+準入前國民待遇”，但金融投資領域仍然是“正面清單管理+肯定式立法”。而且，即便外資金融機構已經解除了準入和展業限制，在實際操作中仍然會遭遇諸多審批許可“玻璃門”“彈簧門”。為此，要穩步擴大制度型開放，遵循市場化、法治化和國際化原則，確保已放開的政策一以貫之，維護開放形象與政策信用。在此基礎上，一方面要持續完善已有的“準入前國民待遇+負面清單”管理模式，運用更高層次的上位法將金融開放的成果制度化；另一方面要優化外資金融機構進入中國市場后的政策安排，例如探索對來華外資機構的差異化監管，引導、支持他們更加深入參與我國金融市場并實現集聚發展。以上措施有助于保持開放的連續性、穩定性，為外資創造穩定、透明和可預期的政策環境，吸引外資金融機構和長期資本來華展業興業。

　　金融服務實體經濟的開放方面，要不斷提升跨境投融資的便利化水平。為實體經濟服務是金融的天職，是新時代下中國金融工作的特殊要求，也是中國區別于發達國家對金融本質理解的顯著特征。會議指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，金融要為經濟社會發展提供高質量服務。“三個著力”旨在推動金融更好服務實體經濟，促進實體經濟與金融的良性互動，推動實體經濟高質量發展。其中，金融高水平開放服務實體經濟就是要不斷提升跨境投融資的便利化水平。在“走出去”的部署上，一是要加強優質金融服務，服務好共建“一帶一路”，真正做到企業走到哪、金融跟到哪。具體要打造共建“一帶一路”金融服務網絡，擴大金融服務覆蓋面，推動資金融通持續深化，更多聚焦“惠民生”項目以提高東道國民生水平。二是人民幣國際化的金融基礎設施也需要“走出去”。“扎實”推進人民幣國際化更多體現在抓住國際貨幣體系多極化發展、人民幣利率較低的時機，利用人民幣國際化更好服務于“走出去”和共建“一帶一路”，而不是為國際化而國際化。三是要穩步擴大金融市場制度型開放，增強上海國際金融中心的競爭力和影響力，拓展內地和香港金融市場互聯互通，支持和鞏固香港國際金融中心地位。國際金融中心是金融強國的“標配”，同時也是推進金融高水平開放的重要舉措。上海擁有本土優勢，可以更多發揮在岸國際金融樞紐的作用。國家對上海國際金融中心建設有很多金融改革和擴大開放領域先行先試的政策支持。香港地區是全球唯一匯聚中國優勢和環球優勢的國際金融中心城市，擁有金融體制機制和人才優勢，是全球唯一離岸人民幣中心，未來將繼續發揮連通內地和國際的“橋梁”角色。

　　來源 |《中國外匯》2023年第23期

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經濟學家)