意見(jiàn)領(lǐng)袖 | 溫彬、孫瑩，中國(guó)民生銀行，溫彬系首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng)

　　受疫情影響，我國(guó)地方政府債務(wù)壓力加大，結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯，部分地方隱性債務(wù)規(guī)模仍然偏高、還本付息壓力較大。為保障地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，必須精準(zhǔn)施策穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)問(wèn)題，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　一、化解地方債務(wù)問(wèn)題不可松懈

　　2014年新《預(yù)算法》頒布后，我國(guó)地方債務(wù)管理機(jī)制日趨完善，在“開(kāi)前門、堵后門”的工作思路下，以地方政府債券為主要形式的顯性債務(wù)有序增長(zhǎng)，隱性債務(wù)增速放緩，風(fēng)險(xiǎn)有所緩釋。但近年來(lái)，為抗疫情、穩(wěn)增長(zhǎng)，地方債務(wù)壓力再度上揚(yáng)，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定。

　　顯性債務(wù)方面，一是規(guī)?？焖贁U(kuò)張，地方政府債務(wù)率攀升。疫情三年期間，經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致稅源萎縮，加之政策性減收和房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，地方財(cái)政收入顯著放緩，而財(cái)政支出相對(duì)剛性，使得財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，繼而推升了債務(wù)規(guī)模，新增地方債發(fā)行高達(dá)14萬(wàn)億元，是2015年至2019年的1.6倍。截至2022年末，我國(guó)地方政府債務(wù)率達(dá)到125.3%，首次超過(guò)120%的國(guó)際警戒線。

　　二是隨著債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，地方政府的還本付息壓力也在增加。2022年，地方政府債務(wù)付息首次超過(guò)1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.8%，相比2019年幾乎翻了一倍。在財(cái)力下滑、土地出讓收入大幅下降疊加專項(xiàng)債項(xiàng)目收益偏低、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化不足的情況下，地方政府還本付息壓力、特別是專項(xiàng)債務(wù)還本付息壓力較大。2022年，全國(guó)有26個(gè)省份專項(xiàng)債償債率超過(guò)20%，但僅有兩個(gè)省份一般債償債率在20%以上。

　　三是局部地區(qū)償債能力較差，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。疫情沖擊下，部分地區(qū)財(cái)政減收明顯、債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，使得債務(wù)率升至偏高水平。截至2022年末，全國(guó)有21個(gè)省份的債務(wù)率高于120%，主要分布在西南和東北地區(qū)，其中天津、吉林、云南、遼寧、貴州、福建、重慶7個(gè)省市債務(wù)率均超過(guò)150%，僅西藏、上海、江蘇、山西4個(gè)省市低于100%。

　　隱性債務(wù)方面，一是規(guī)模尚未完全有效控制，制約地方高質(zhì)量發(fā)展空間。經(jīng)過(guò)多年強(qiáng)監(jiān)管，隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭得到遏制，但部分地方隱性債務(wù)規(guī)模仍然偏高，新增隱性債務(wù)時(shí)有發(fā)生，一些地方存在化債不實(shí)、變相舉債等新問(wèn)題。由于隱性債務(wù)缺乏公開(kāi)透明的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管困難，不利于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范。

　　二是城投平臺(tái)再融資能力下降，部分違約風(fēng)險(xiǎn)有所露頭。城投債融資自去年以來(lái)明顯走弱，這主要與土地市場(chǎng)明顯降溫影響城投平臺(tái)政府相關(guān)業(yè)務(wù)收入及部分債券發(fā)行條件和審核趨嚴(yán)有關(guān)。再融資壓力下，部分城投流動(dòng)性捉襟見(jiàn)肘，城投平臺(tái)技術(shù)性違約屢有出現(xiàn)，進(jìn)一步加大再融資壓力，甚至產(chǎn)生一定外溢效應(yīng)。

　　總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控范圍之內(nèi)。2023年二季度末，我國(guó)地方政府負(fù)債率上升至31.2%，推動(dòng)政府部門負(fù)債率上升至52.7%，低于國(guó)際通行的60%警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。中央和地方層面亦持續(xù)推進(jìn)隱性債務(wù)“控制增量、化解存量”，取得了明顯成效。但是，化解地方債務(wù)問(wèn)題不可松懈，一旦放松，則容易演變成為“灰犀?！?，潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。

　　二、地方債務(wù)問(wèn)題形成的根本原因

　　造成地方債務(wù)問(wèn)題的根本原因，主要是中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)之間、地方債務(wù)結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)之間、專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與債務(wù)償還之間存在一定的錯(cuò)配。

　　其一，中央和地方之間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。1994年分稅制改革后，我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系整體上呈現(xiàn)“財(cái)權(quán)上收中央，事權(quán)下放地方”的特點(diǎn)，地方政府收入分成有限、財(cái)力不足，而事權(quán)和支出責(zé)任過(guò)大，尤其到基層政府，事權(quán)和支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其財(cái)力所承受的范圍。雖然后續(xù)中央逐漸對(duì)央地間財(cái)權(quán)、事權(quán)做出了一系列調(diào)整，并逐步建立了較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，但在“債務(wù)-投資”驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，地方政府超越財(cái)力搞建設(shè)、過(guò)度舉債的情況時(shí)有發(fā)生，造成了隱性債務(wù)的大量累積。

　　其二，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)不匹配。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心從效率轉(zhuǎn)向公平，財(cái)政支出從基建向民生領(lǐng)域傾斜，而教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域項(xiàng)目難以產(chǎn)生收益，需要由地方政府發(fā)行一般債券融資、以一般公共預(yù)算收入償還。而與此同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外不確定因素給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的下行壓力，加之隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)，不納入赤字的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大幅增加。近兩年新增債務(wù)限額中，專項(xiàng)債債務(wù)限額占比都超過(guò)80%。截至2023年二季度末，專項(xiàng)債務(wù)占比已升至60%以上。

　　其三，專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與債務(wù)償還不匹配。目前，我國(guó)專項(xiàng)債資金使用過(guò)程中存在較多問(wèn)題，導(dǎo)致部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不及預(yù)期，無(wú)法完全覆蓋本息。例如，部分項(xiàng)目由于前期論證不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案不合理等導(dǎo)致建設(shè)滯后，使得債券資金長(zhǎng)期閑置，未能如期形成實(shí)物工作量；有些地方政府為了應(yīng)急將債券資金挪作他用，項(xiàng)目效益未能如期實(shí)現(xiàn)；專項(xiàng)債券績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善，一些項(xiàng)目收入成本預(yù)測(cè)缺乏可行性論證和盡職調(diào)查，項(xiàng)目實(shí)施中缺乏跟蹤評(píng)估和定期評(píng)估等，給未來(lái)償還帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、地方債務(wù)問(wèn)題化解路徑

　　為更好統(tǒng)籌發(fā)展的效率與安全，必須圍繞“開(kāi)前門、堵后門”兩條核心主線，精準(zhǔn)施策穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)問(wèn)題。一方面，充分發(fā)揮地方債的積極作用，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資。另一方面，通過(guò)置換、重組、展期等逐步化解隱性債務(wù)存量的同時(shí)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

　　首先，改善政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。中央可適度加杠桿支持地方，提高國(guó)債占比。近年來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政政策發(fā)力更多依賴廣義財(cái)政，導(dǎo)致地方政府杠桿率增速明顯快于中央政府，加杠桿空間較為有限。而中央政府杠桿率處于國(guó)際偏低水平，2023 年二季度末，中央政府杠桿率連續(xù)第三個(gè)季度維持在21.4%，仍有較大的加杠桿空間。考慮到中央政府舉債成本較低，在赤字分配中可適當(dāng)提高國(guó)債占比，轉(zhuǎn)移支付給地方以緩解地方償債壓力。

　　第二，優(yōu)化地方債品種與期限結(jié)構(gòu)，緩釋債務(wù)滾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前各地穩(wěn)增長(zhǎng)壓力依然較高，地方政府仍需保持一定的“開(kāi)前門”力度，因此可在保障專項(xiàng)債項(xiàng)目資金接續(xù)的基礎(chǔ)上，審慎增加地方財(cái)政赤字，提高一般債發(fā)行規(guī)模，從而緩解地方支出壓力、杜絕專項(xiàng)債挪用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮地方債收益率曲線建設(shè)、項(xiàng)目期限、融資成本等因素科學(xué)設(shè)計(jì)債券期限，合理控制融資成本，避免未來(lái)到期過(guò)于集中。

　　第三，推進(jìn)地方稅體系建設(shè)。一是適當(dāng)賦予地方政府更大的稅收管理權(quán)。將一些收入規(guī)模較小、未在全國(guó)普遍開(kāi)征的稅種的稅收管理權(quán)賦予地方政府，如可以自主調(diào)整稅率和減免稅收等。二是加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，為地方政府構(gòu)建穩(wěn)定稅源。鑒于當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)仍在調(diào)整階段，待房地產(chǎn)企業(yè)逐步走出困境和居民部門信心逐步恢復(fù)后的適當(dāng)時(shí)機(jī)，可推動(dòng)試點(diǎn)真正落地，并做好房地產(chǎn)相關(guān)稅種，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅等的整合工作?？蛇m當(dāng)增加新的地方稅種，如遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等，并將一些具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)和基金納入到稅收范疇。

　　第四，提高債券資金使用效率。合理分配地方債務(wù)限額，對(duì)于往年地方債務(wù)限額使用比例不高或產(chǎn)生效益不足的省份，或可適當(dāng)減少下一年度新增限額的分配，對(duì)于專項(xiàng)債資金用好用足、產(chǎn)生效益明顯的地區(qū)，可積極予以支持；將績(jī)效管理融入到項(xiàng)目資金“借、用、管、還”全過(guò)程，在“事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”五個(gè)方面實(shí)施閉環(huán)管理，促進(jìn)資金安全、規(guī)范、高效使用；適量擴(kuò)大債券資金投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，更好發(fā)揮其拉動(dòng)有效投資的作用。

　　第五，加快化解地方隱性債務(wù)。在當(dāng)前土地市場(chǎng)低迷、各地財(cái)政收支壓力上升的情況下，最主要的化債方式仍是通過(guò)發(fā)行再融資債置換存量債務(wù)。由于目前各地剩余的地方政府債務(wù)限額差異較大，中央可通過(guò)“回收-再分配”機(jī)制進(jìn)行平衡。區(qū)域特色化債模式也是未來(lái)各地化解隱性債務(wù)的重要途徑，例如財(cái)力雄厚地區(qū)繼續(xù)安排財(cái)政資金化債，土地資源豐富地區(qū)加大出讓力度化債，上市國(guó)企市值較高的地區(qū)通過(guò)股權(quán)劃轉(zhuǎn)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還化債等。

　　最后，繼續(xù)嚴(yán)控新增隱性債務(wù)。從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，通過(guò)嚴(yán)格地方建設(shè)項(xiàng)目審核、強(qiáng)化地方國(guó)有企事業(yè)單位債務(wù)融資管控、強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和窗口指導(dǎo)，阻斷違法融資和高息融資途徑；推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，規(guī)范融資平臺(tái)公司融資信息披露，嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤；完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)部門間信息共享和協(xié)同監(jiān)管。

　　本文原發(fā)于《中國(guó)貨幣市場(chǎng)》

　　(本文作者介紹：民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)