意見領袖丨蔡昉（中國社會科學院學部委員、研究員）

　　據新華社消息，二十屆中央財經委員會第一次會議5月5日召開。習近平總書記在會上發表重要講話強調，人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。會議同時強調，把教育強國建設作為人口高質量發展的戰略工程。

　　在我國人口負增長趨勢下，“以人口高質量發展支撐中國式現代化”這一新提法受到各界廣泛關注，而推動人口高質量發展所需的人口素質提升，在經濟學意義上即是人力資本的提升。

　　今日，我們分享中國金融四十人論壇（CF40）學術委員會主席、中國社科院國家高端智庫首席專家蔡昉在其新著《人口負增長時代：中國經濟增長的挑戰與機遇》中，就如何提高人力資本所作的部分論述，為讀者理解相關問題提供些許參考。

　　蔡昉在書中表示，教育是人力資本水平提升的主要方式。一般通過教育數量和教育質量兩方面的提升實現教育的發展和深化。其中，可以通過延長義務教育年限的方式從數量層面深化教育發展，提升人力資本。

　　至于錢從哪兒來的問題，蔡昉認為，一個更加完整的頂層設計可以使中國教育發展總體上無須受資源的制約。特別是未來隨著義務教育階段人數減少，若公共教育支出保持占GDP的4%這一比例不變，教育資源的充足度將明顯提升。

　　蔡昉明確提出，2021—2035年這一時期，正是中國教育實現第三次跨越的機會窗口，或者說是創造第二次人口紅利的窗口期。

　　“人口數量不足可以用質量來補充，人力資本永遠是最重要的，任何經濟學家在做經濟增長核算的時候，都不會得出人力資本對經濟增長貢獻為負或者不顯著的結果。因此，必須要提高人力資本。”蔡昉在近期舉行的第18期CF40·孫冶方悅讀會上說道。

　　* 本文經出版方授權摘自《人口負增長時代：中國經濟增長的挑戰與機遇》第十章，文章僅代表作者個人學術觀點。”

　　人力資本積累的機會窗口

　　文 | 蔡昉

　　一般來說，勞動年齡人口平均受教育年限的增長，分別受到教育發展水平和勞動年齡人口增長率的影響。

　　改革開放期間，中國在人力資本積累方面經歷過兩次大的跨越，分別是1986年開始的普及九年制義務教育，以及1999年以來高等學校的擴大招生。在政府公共教育支出大幅增加的保障下，這兩項重大舉措顯著提高了總人口和勞動年齡人口的平均受教育程度。

　　例如，1982—2000年，每10萬人中的初中畢業生數量增長了89.8%；2000—2020年，每10萬人中的大專及以上畢業生的數量增長了3.3倍。正如增長理論可以預期到的，人力資本的這種大跨越為中國經濟高速增長做出了顯著的貢獻。

　　隨著人口轉變階段的變化，人力資本改善的速度放緩。根據聯合國的數據計算，中國20~59歲勞動年齡人口在20世紀80年代、90年代及21世紀第一個10年和第二個10年年平均增長率分別為3.04%、1.84%、1.41%和0.10%，其中2016—2020年，年均為負增長。與人口年齡結構變化相對應，以各級畢業生（未升學或輟學）的加總為代表的新成長勞動力也于2014年開始負增長。

　　與此同時，普及九年制義務教育和高校擴大招生的政策效應總體來說是一次性的，并不具有長期可持續效應。隨著政策效應逐漸減弱，人均受教育年限的增長速度也相應放慢。在上述因素的作用下，無論是平均受教育年限的增量，還是人力資本稟賦較高的新成長勞動力增量，都已經處于減少的趨勢中，不再能支撐人力資本總量的增長（見圖10—3）。

　　在人力資本改善速度明顯放慢的同時，中國正在邁入高質量發展階段，增長模式迅速向生產率驅動型轉變，對人力資本稟賦水平提出了更高的要求。教育既是人的全面發展這一發展目的的重要體現，也是人力資本水平提升的主要方式，是增長動能轉換的關鍵之舉。

　　對中國來說，可以從以下具有堅實經驗基礎的角度來認識教育發展和深化的重要性和緊迫性。首先，國內外學術界對經濟增長的計量分析都表明，受教育年限是永恒的經濟增長變量；其次，人力資本的提升是勞動者適應科技革命和產業結構變化的必要前提；再次，勞動生產率的提高歸根結底靠勞動者素質的提升；最后，教育發展水平是國家競爭力的基礎保障。

　　從國際比較來說，中國人口的平均受教育年限仍然較低。2019年，中國25歲及以上人口的平均受教育年限為8.1年，不僅低于極高人類發展水平的國家和高人類發展水平的國家的平均水平，也略低于世界平均水平。應該說，在中國經濟和社會整體發展水平中，教育發展仍然是相對滯后的領域，表現為中國的平均受教育年限的世界排位顯著落后于HDI（編者注：Human Development Index，人類發展指數，由聯合國開發計劃署編制，基于預期壽命、教育水平和生活質量三項核心變量，衡量聯合國各成員國經濟社會發展水平）的世界排位。更突出的短板在于，在勞動年齡人口中，大齡勞動力的受教育程度顯著偏低，妨礙這部分人口就業壽命的延長和工資收入的增長。

　　一般通過教育數量和教育質量兩方面的提升實現教育的發展和深化。提高受教育年限的抓手是在目前九年制義務教育的基礎上向前和向后延長義務教育年限，即分別把學前教育和高中教育納入義務教育范圍，由政府的公共支出予以保障。提高教育質量的核心在于營造有序競爭的機制，處理好規范和競爭的平衡關系，增強全社會教育的活力。

　　唯其如此，教育才能適應社會的需要，一方面是更強調認知能力和學習能力的通識教育，另一方面是完善包括軟技能和更新技能在內的技能培養機制。從人民滿意這一根本要求出發，教育發展的頂層設計關鍵在于看實踐的效果，所以不宜預設教育階段和類型的結構，更不應該匆忙采取分流措施。

　　在政策討論中，一直有研究者執著地建議延長義務教育年限，而一個針鋒相對的質疑也如影隨形：擴大教育的錢從哪兒來？

　　如今，無論是我們對教育發展規律達到的認識水平，還是中國經濟發展達到的階段，都足以讓我們從邏輯上和經驗上很好地回應這個疑問。也就是說，一個更加完整的頂層設計可以使中國教育發展總體上無須受資源的制約。

　　首先，按照經濟規律和教育規律配置資源，提高教育公共資金的使用效率。人力資本投資與其他領域的投資一樣，也存在邊際報酬遞減現象。因此，資源均衡化配置是提高資金使用效率的最佳途徑。

　　在區域之間、城鄉之間，特別是在各級各類教育之間，仍然存在教育資源供給的差異，就意味著有限的資金配置尚有不合理之處，從提高總體受教育年限的目標看就是缺乏效率。

　　按照一般規律，政府的公共資金支出應該優先配置在社會收益率更高的領域。而教育經濟學根據經驗得出的結論是，教育社會收益率從高到低的順序分別是學前、小學、初中、高中、高等教育、職業教育和技能培訓等階段。可見，按照更符合規律的順序優化資源配置，有限的資源可以取得事半功倍的效果。

　　其次，擴大教育事業對內和對外開放，借助競爭機制和動員各界力量拓展資金來源和投入渠道。教育事業本身是多樣化的，不同類型和不同階段的教育具有不盡相同的社會公益性。在那些私人回報率相對高的領域，應該允許和鼓勵民辦教育和合作辦學，使之成為實施總體教育發展戰略的積極力量。此外，教育也是慈善事業和志愿者行動的重要活動領域，政府應該營造良好的社會環境和氛圍，建立適當和有效的激勵，讓第三次分配機制在教育發展中發揮更大的作用。

　　最后，中國人口年齡結構的變化和經濟增長的潛力，預期可以顯著降低義務教育負擔率，提高教育資金的保障程度。受人口結構變化的影響，2001—2021年，普通小學和初中的在校生人數合計已經在總量上減少了17.1%。在未來的人口負增長時代，一方面，義務教育階段的人數預計將進一步顯著減少；另一方面，如果公共教育支出保持占GDP的4%這一比例不變，教育資源的充足度將明顯提升。

　　通過觀察兩個指標的變化，我們可以很確定地得出這個結論。從需求方來看，以4~18歲人口代表拓展的義務教育人口，以及以19~64歲人口代表拓展的就業人口，兩者的比率即為義務教育負擔比。從供給方來看，以預期的潛在增長率實現的GDP總量作為基準，其中的4%意味著可以得到保障的教育公共支出。

　　如圖10—4所示，2021—2035年，在義務教育負擔顯著下降的同時，可用于教育的公共支出水平將顯著提高。可以說，這個時期是中國教育實現第三次跨越的機會窗口，或者說是創造第二次人口紅利的窗口期。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、人力資源研究中心主任，博士生導師。中共十七大代表；第十一屆全國人大代表、全國人大常委會委員、農業與農村委員會委員。)