意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　2022年，我國總人口出現改革開放以來的首次負增長，人口總量達峰。人口負增長對我國經濟將產生多方面影響，一是經濟潛在增長率下降趨勢會更加明顯；二是經濟增長將更多依賴投資；三是經濟轉型的任務更加緊迫；四是人口老齡化影響加深，帶來“未富先老”、“未備先老”的挑戰；五是基本養老和醫療保險的壓力加大。

　　基于此，我國應當借鑒國際經驗，綜合施策，積極應對人口負增長。一是建立生育政策支持體系；二是完善退休制度；三是加快形成人力資本優勢；四是加快發展現代養老服務業；五是完善養老保障制度；六是健全醫療保障制度；七是建立長期護理保險制度；八是有效利用國外人力資源。

　　——尹艷林 CF40學術顧問、中央財經委員會辦公室副主任

　　*本文為作者在2023年3月30日的CF40?孫冶方悅讀會第18期“人口負增長時代——中國經濟增長的挑戰與機遇”上所做的主題演講。文章僅代表作者個人觀點，不代表作者所在機構及CF40立場。

　　正文：

　　人口狀況是一個國家最基本、最重要的國情。2022年末我國人口141175萬人，相較上年末減少了85萬人，這意味著改革開放以來全國總人口首次出現負增長，表明我國人口總量達峰。2021年時，有預測認為我國人口總量將于2025年至2030年間達峰， 2021年當年的總人口凈增長48萬，普遍認為，人口總量將保持一定水平的增長。出人預料的是，2022年數據出爐之后，我國出現了人口負增長，人口發展趨勢轉瞬之間發生了方向性變化。

　　蔡昉院長對人口負增長時代中國經濟增長的挑戰與機遇這一問題的研究中，有三點給人的印象很深。第一，對問題的認識是清醒的，即增量是挑戰，結構是潛力，存量是機遇；第二，對問題的分析是科學客觀的，無論是供給側還是需求側，人口負增長帶來的沖擊都十分明顯；第三，提出的建議具有針對性，如戶籍制度改革和基本公共服務均等化等措施都十分必要。

　　圍繞“人口負增長時代中國經濟增長的挑戰與機遇”這一主題，本文主要有三個觀點，下文將展開介紹。

　　人口變化對我國未來經濟增長

　　將產生多方面影響

　　一般而言，經濟增長的影響因素有勞動力、資本和全要素生產率三個方面。短期內可以假定全要素生產率不變，那么經濟增長很大程度上取決于勞動力數量和資本的投入，所以人口負增長對經濟將產生直接影響。

　　第一，經濟的潛在增長率下降趨勢會更加明顯。進入人口負增長之后，勞動力的供給數量將出現下降。第七次全國人口普查數據顯示，2020年，16-59歲勞動年齡人口總規模為8.8億人，與2010年相比減少了4千萬人以上。有估算認為，2022年至2035年，我國勞動年齡人口年均減少的幅度將達到0.83%，這將降低潛在增長率，體現在實際經濟運行中，勞動力短缺和工資成本上升的現象將會出現。

　　第二，經濟增長將更多依賴投資。短期內，為了保持經濟的穩定增長，對沖勞動力增長放緩甚至減少帶來的影響，經濟將更多地依賴投資的擴張，而當資本投入增速快于勞動力投入時，投資回報率會下降。同時，人口的負增長也將直接影響內需，尤其是消費需求的擴大。人口總量較多時，基本消費也多，人口總量一旦下降，相應的基本消費也會減少或增速放緩。因此，我國超大規模市場優勢的發揮也會受到影響。

　　第三，經濟轉型的任務更加緊迫。在勞動力數量減少、投資回報率下降的情況下，我國必須轉向主要依靠全要素生產率的提高來驅動經濟發展，為此，需要加快提升勞動者技能和素質，變人口大國為人力資源大國、人力資本強國。第七次全國人口普查數據顯示，2020年，我國15歲及以上人口平均受教育年限為9.91年，相比2010年提高了0.83年。隨著人口素質的提高，人口紅利逐漸向人才紅利轉變，人口資源優勢將得到有效發揮。同時，要加快實施創新驅動發展戰略，加快實現高水平科技自立自強，加強基礎研究，提升科技投入的效率。當前，我國全社會研究與試驗發展（R&D）投入規模位居世界第二，接下來的關鍵是要激發創新活力，不斷開辟發展的新領域、新賽道。

　　第四，人口老齡化影響加深。我國將面臨“未富先老”、“未備先老”的挑戰。2021年，高收入國家人均GDP的平均水平為47887美元，我國人均GDP為1.25萬美元，僅相當于前者的26.1%。人口老齡化程度提高將增加社會負擔，老年人口增加、勞動力人口減少后，較少的人負擔較多人的養老問題，撫養比加大，社會負擔加重，與之相應的公共服務和醫療領域也會產生壓力。至于“未備先老”問題，我國老年人長期照護保險、基本養老服務等領域的制度建設和老年健康服務的發展等都還沒有準備好，還有很多需要加強和補齊的短板。

　　第五，基本養老、醫療保險制度壓力增加。當前，少數省級行政區的養老保險基金出現“穿底”，當期缺口不斷增大，醫療保險基金支出增幅大于收入增幅的現象也不容忽視。人口撫養比加快提高，將削弱基本養老和醫療保障體系的可持續性。由于我國基本養老保險和醫療保險制度都具有“現收現付”的性質，即社保的繳費和支出在當期同步完成，在繳費者和領取人數日益不平衡的情況下，繳費的人越來越少，而領取養老金的人越來越多，這種體系的可持續性尤其需要引起重視。

　　除上述影響之外，人口負增長也帶來一些積極影響。首先，資源環境壓力相對減輕，人口素質提升步伐將加快。其次，經濟社會發展的人均水平會更快地提高，比如人均GDP等指標。第三，老年經濟、“銀發經濟”將迎來新的發展機遇。此外，相對于我國龐大的人口基數，85萬的人口負增長規模相對較小，比例較低，幾乎可以忽略不計，只是對于人口負增長的趨勢需要予以重視。

　　總之，當前我國的人口負增長情況，既不會根本性改變我國經濟社會整體向好的發展態勢，也不會根本性改變中國式現代化的進程。

　　需積極研究借鑒

　　國際上的有益經驗和做法

　　人口負增長和人口老齡化并非中國特有現象，根據聯合國人口司公布的2022年世界人口展望數據，2021年，有38個國家和地區處于內生性人口負增長之中，這些國家和地區主要分布在歐洲（25個，包括俄羅斯、匈牙利等）、亞洲（5個，包括日本、韓國、中國香港地區等）、北美洲（6個，多為島嶼國家）。面對人口負增長，各國也采取了不少措施。

　　一是鼓勵生育。比如，法國、新加坡等國通過采取彈性工作制、延長帶薪產假、特許帶薪育兒假、對育有子女的家庭提供諸如免費或低費的托兒服務、政府托兒津貼等政策措施減輕女性在工作與家務間的沖突。還有，瑞典、韓國等國家通過津貼補助、減租減稅、減免子女大學學費等措施來降低生育養育成本。俄羅斯則采用了榮譽激勵的方式，向生育多子女的家庭頒發“光榮父母獎章”“光榮父母勛章”，并給予物質獎勵。意大利決定自2021年7月起為每個孩子每月提供250歐元的補貼，從懷孕7個月到孩子21歲，提供優厚補貼。新加坡設有積攢育兒資金的專用賬戶制度，自2021年起，對二孩賬戶的補貼額最高達到9000新加坡元（約合人民幣4.6萬元），是原來的1.5倍。

　　二是延長退休年齡。德國法定退休年齡已從65歲逐步調整到現在的67歲。一些國家將退休與養老金的領取相掛鉤，鼓勵老年人參與勞動。如德國規定，如果63-64歲退休，每年降低3.6%的養老金給付，如果65歲以后退休，每年增加6%的養老金給付；英國規定，65-70歲退休則每年提升7.5%-10.4%的養老金給付，并增加一次性給付的獎勵，鼓勵延遲退休。

　　三是吸納國際移民。部分國家采取了鼓勵移民的政策，尤其是鼓勵高素質、高技術水平移民遷入。如美國、加拿大、澳大利亞等國，憑借其較高的經濟社會發展水平、優越的生活環境和收入條件，通過設置移民門檻，既可以選擇性地招攬他國的年輕勞動力，又可以吸引他國高素質人才。加拿大正以接近本國人口自然增長率2倍的速度接納移民，每年約接納移民25萬人。

　　四是加快產業升級和技術進步。比如，日本通過轉移勞動密集型產業至其他國家來調整國內的產業結構，著力提升本國技術研發水平和產業優勢，以適應人口負增長的態勢。對于包括服務業在內的多個行業，日本目前已經開始加速推進不依賴人力的自動化。德國也注重轉移中低端產業、騰挪資源空間發展高端產業。

　　五是發展養老服務產業。起初，歐美國家在解決人口老齡化問題時，大多采取對老年人集中供養的方式，即建立敬老院、護理院等。目前，居家養老已經成為歐美等發達國家老年人養老的主要方式，日本等國家也在大力發展居家養老服務。在英國，私人部門興辦的養老機構占到養老機構總數的60%左右，還有大量的私營企業從事社區的日間養老照料服務，日間養老和居家養老相輔相成。

　　六是完善社會養老保障制度。面對老年人不斷增多的現實，發達國家對養老保障制度進行調整，從養老金的發放到各類保險的完善、醫療保障和照護服務體系，通過完善社會養老保障制度以減緩老齡化的困局。

　　綜合施策，積極應對人口負增長

　　我國進入人口負增長不可避免，要廣泛借鑒各國經驗，積極妥善應對，優化人口發展戰略，不斷推動經濟社會高質量發展。

　　一是建立生育支持政策體系。要把降低生育、養育、教育成本作為政策體系設計的著眼點和落腳點，完善和落實積極生育支持措施。從鼓勵生育開始，著力解決育齡婦女生育面臨的就業、嬰幼兒看護等實際困難。探索建立女性帶薪育兒假、家庭津貼、稅收減免等制度，推動托育服務、學前教育納入基本公共服務范圍。采取公辦民營、民辦公助等方式，發展普惠托育服務體系，支持鼓勵引導社會力量舉辦普惠型托育機構。

　　二是完善退休制度。黨的二十大報告明確提出實施漸進式延遲法定退休年齡。前不久，人社部表示，目前我國的退休年齡總體偏低，人社部正研究具體延遲退休改革方案。3月13日上午，李強總理在回答記者問時，明確指出，“至于延遲退休政策問題，我們將認真研究、充分論證，在適當時候穩妥推出。”實際工作中，特別要注意的是采取措施嚴格規范提前退休政策，防范各種形式的變相提前退休。

　　三是加快形成人力資本優勢。深入實施教育強國推進工程，優化區域教育資源配置。提升勞動者平均受教育程度，建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，實現勞動力質量對數量的替代。至于是否需要將義務教育年限分別向前、向后延伸三年，在研究中存在不同看法。同時，健全終身職業技能培訓制度，加強大齡勞動者在崗繼續教育培訓，促進大齡勞動者回歸就業市場。

　　四是加快發展現代養老服務業。發展養老事業和養老產業，擴大普惠養老供給，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，加強老年健康服務和管理，研究支持銀發經濟發展的政策體系。完善老年人自愿隨子女遷移落戶政策，依法依規保障老年人享受遷入地基本公共服務。

　　五是完善養老保障制度。完善基本養老保險全國統籌，發展多層次、多支柱養老保險體系。擴大社會保險覆蓋面，健全養老保險籌資和待遇調整機制，逐步縮減制度之間、各類群體之間的基本養老保險待遇差距。規范發展第三支柱養老保險，推動個人養老金發展。

　　六是健全醫療保障制度。推動基本醫療保險、工傷保險省級統籌，健全基本醫療保險籌資和待遇調整機制，增強制度可持續性。促進醫療救助制度和基本醫療保險制度、大病保險制度有機銜接，完善大病保險和醫療救助制度，提高大病保險對困難老年群眾支付的精準性。進一步完善異地就醫直接結算政策，切實便利異地養老的老年人門診和住院費用直接結算。積極發展商業醫療保險。

　　七是建立長期護理保險制度。總結推廣長期護理保險擴大試點經驗，建立全國統一、覆蓋城鄉的長期照護保險制度。全面建立經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，做好與重度殘疾人護理補貼、長期照護保險試點的銜接。鼓勵發展商業性長期護理保險，建立多層次、可持續的長期護理保險制度。

　　八是有效利用國外人力資源。完善移民政策，吸引包括老齡事業和產業領域的高層次管理人才、緊缺的技能人才、國際留學生、企業家和投資者在內的海外人才移民我國。這是國外經驗中很重要的一條，我國在這方面還需進一步探索。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)