意見領袖 | 羅志恒

　　摘要

　　2023年伊始，接連召開的地方“兩會”與地方政府“開年第一會”就穩經濟、高質量發展等問題做出了部署，表明了積極推動一季度開門紅和全年經濟好轉的務實、進取態度。當前，全國31個省市均已在政府工作報告中公布了2023年的GDP增速目標和具體工作安排。地方政府對2023年經濟走勢的預判如何？2023地方經濟發展的抓手有哪些？通過拆解今年地方“兩會”與“開年第一會”對經濟工作的安排部署，本文進行解讀。

　　一、2023地方政府經濟發展目標如何？大多在5%-6%

　　1、從GDP增速目標來看，各地方政府對2023年經濟發展務實中有進取。務實：與2022年目標相比，僅有4省調高了GDP增速目標，21省下調目標0.5至1個百分點。進?。核惺∈?023年目標增速均高于2022年實際增速，體現政府換屆完成后積極進取的一面。分化：除海南增速目標最高為9.5%外，增速目標在6%以上的還包括西部地區西藏（8%）、新疆（7%）與寧夏（6.5%），中部地區江西（7%）、安徽（6.5%）、湖南（6.5%）與湖北（6.5%）。相比東部地區，中、西部地區地方政府對經濟增長形勢判斷更為樂觀。

　　2、大多數地區一般公共預算收入目標定在5%-6%左右，基本與當地GDP增速目標保持一致，較2022年略高，主要源于2022年減稅降費退稅導致的低基數。

　　3、從投資與消費來看，固定資產投資增長信心較足，但地方政府對消費增長仍持謹慎態度。在投資增速目標方面，明顯高于今年GDP增速目標及2022年投資增速目標。在消費方面，大部分地區消費增速目標相比2022年略有下調，雖疫情影響逐漸好轉，但地方政府對消費大幅增長仍持謹慎態度。

　　二、2023政府工作怎么干？六大關鍵詞

　　一是促消費。在新發展格局下，內需得到了充分重視。遼寧、吉林、江蘇、重慶等地區均將擴大內需放在了2023年政府工作重點的第一條。上海市也在“新年第一會”中著重部署了提信心、擴需求的相關工作安排。整體看，擴需求工作主要分兩個層次，其一為在城市打造商業熱點，如打造地區主題品牌購物節、打造城市商圈。其二為推動消費下沉鄉縣，并有配套物流體系建設規劃。

　　二是促投資。促投資也是落實穩增長工作的重要抓手。浙江、重慶、遼寧等地均將促投資放在2023年經濟工作首要位置。云南、福建與吉林更是在“新年第一會”中召開了專題會議，著重部署了重大項目推進與營商環境建設工作?？傮w看，地方政府在促投資方面的措施主要解決項目來源、資金來源及項目經營三點問題，具體包括儲備重大項目、發揮財政的引導作用、改善營商環境等方面。

　　三是強產業。產業升級是2023年地方經濟工作的重點內容之一，也是實現高質量發展的必要條件。各地主要通過升級舊產業、布局新產業及推動生產性服務業發展來促進地區產業升級。

　　四是擴開放。持續推動基礎設施“硬聯通”和規則標準“軟聯通”，提升貿易便利化水平；結合地方區位條件，打造地方特色鮮明的貿易政策對接解決方案；持續改善營商環境，建立負面清單，大力推進招商引資。

　　五是防風險。既要守住系統性金融風險底線，又要科學疫情防控、提升公共治安水平。今年，地方政府對政府債務風險表達了較大關注，有17個地區表示要有效防范、處理好地方政府債務問題。

　　六是惠民生。多渠道促進就業創業，同時從教育、醫療、文化等多角度讓人民群眾得到更多實惠。

　　風險提示：經濟增長低于預期。

　　目錄

　　一、2023經濟發展目標如何？大多在5%-6%

　　（一）GDP增速目標：區域分化明顯，各地方政府對2023年經濟發展務實但積極

　　（二）地方財政增速目標：大多地區與GDP增速目標保持一致

　　（三）固定資產投資增長信心較足，但對消費增長仍持謹慎態度

　　二、2023年地方政府工作怎么“全力拼經濟“？六大關鍵詞

　?。ㄒ唬┐傧M：舉辦主題活動、建設商圈物流、挖掘農村市場

　?。ǘ┐偻顿Y：重大項目儲備、財稅金融配套、營商環境建設

　?。ㄈ姰a業：升級舊產業、布局新產業、推動生產性服務業增量提質

　?。ㄋ模U開放：設施、政策、營商環境等多點發力

　?。ㄎ澹┓里L險：守住系統性金融風險底線、科學疫情防控、提升公共治安

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　　正文

　　一、2023經濟發展目標如何？大多在5%-6%

　?。ㄒ唬〨DP增速目標：區域分化明顯，各地方政府對2023年經濟發展務實但積極

　　1、區域間GDP增速目標分化

　　31省市中，GDP增長目標最高定為9.5%最低定為4%，區域間GDP增速目標分化明顯。當前，“十四五”規劃進入攻堅階段，全國31個省市均已在政府工作報告中對2023年的經濟發展目標做出了部署。其中，GDP增速目標最高的是海南省，預期增速為9.5%。國家疫情防控戰略調整后，海南的旅游產業熱度不斷攀升，并進一步帶動餐飲、住宿等相關產業發展。在疫情影響逐漸消退的預期下，海南省2023年增速目標遠超全國平均水平。除海南外，增速目標在6%以上的還包括西部地區西藏（8%）、新疆（7%）與寧夏（6.5%），中部地區江西（7%）、安徽（6.5%）、湖南（6.5%）與湖北（6.5%）。其余?。ㄊ小^）的增速目標則在6%至4%之間。北京與天津增速目標全國最低，僅為4.5%與4.0%。

　　縱觀各地經濟發展目標，相比東部地區，中、西部地區地方政府對經濟增長形勢判斷更為樂觀。一方面，在新發展格局下，內需得到了充分重視。經濟發展的戰略重心轉變為在關注對外開放的同時也關注國內市場建設。我國統一大市場腹地的中、西部地區迎來了更好的發展機遇。另一方面，全球加息潮導致外需萎縮明顯，特別是在歐美發達經濟體衰退風險加大的預期下，對外貿依賴度更強的東部省市經濟增長受到影響大。

　　2、與2022年相比，21省市GDP增速目標下調，地方政府的發展預期相對務實

　　與2022年的增速目標對比，全國31省市中僅有4省調高了GDP增長目標。其中，新疆將GDP增速目標上調了1%，海南、黑龍江與重慶分別上調了0.5個百分點。上海、吉林、江西、湖南、西藏和內蒙古6省的GDP增速目標與2022年持平。其余21地區均將GDP增速目標下調了0.5至1個百分點。各地方政府對今年的經濟預期相對謹慎務實。

　　3、所有省市2023年目標增速均高于2022年實際增速，反映進取一面

　　受疫情沖擊影響，2022年部分省市增速放緩明顯。2023年，疫情好轉。經濟工作會議將“穩增長”放到更高位置，并將“穩信心”與“擴內需”作為穩經濟的重要突破口。會議指導下，政策總體預期是寬松的，市場風險偏好也將相應上升。從數據上看，2023年各地方GDP增速目標均高于2022年實際增速。海南、吉林、西藏和上海的GDP增速目標高于實際增速較多，分別高出了9.3%、7.9%、6.9%和5.7%。增速目標上調幅度較小的甘肅、福建、陜西和山東也分別高出了1.5、1.3、1.2和1.1個百分點，反映出政府換屆完成后積極進取的一面。

　　（二）地方財政增速目標：大多地區與GDP增速目標保持一致

　　大多數地區一般公共預算目標定在5%-6%左右。在已公布一般公共預算增速目標的24個省份中，海南、新疆、湖南及安徽的增速目標相對較高。其中，海南與新疆分別將目標增速定在15%與10%，是目標增速最高的兩個地區，均在10%及以上。湖南和安徽的目標增速分別為8%與7%。最低的是陜西、天津與北京，目標增速分別為3%、4%和4%。其余省份的一般公共預算增長目標基本設定在5%-6%之間。

　　大多數地區一般公共預算目標與GDP增速目標保持一致，僅有少部分省市的財政收入增長目標略高或略低于經濟增速目標。其中，海南、新疆、湖南及安徽四地一般公共預算增速目標高于經濟增速目標，分別高出5.5%、3%、1.5%和0.5%。陜西、寧夏、山西、云南、河南、福建、廣西、北京8地區一般公共預算增速目標比GDP增速目標略低。其中，陜西低2.5%，寧夏、山西、云南和河南略低1%，其余地區均略低0.5%。

　　與2022年相比，2023年地方一般公共預算收入增速目標有所提高。主要原因在于2022年初有大規模減稅降費政策安排。減稅降費退稅導致2022年一般公共預算收入基數低，因此2023年一般公共預算收入增速目標比2022年略高。其中，海南目標增幅最大，一般公共預算收入增速目標上升5個百分點。云南、湖南、新疆和吉林也分別將目標提高了4至2個百分點。31省市中僅有浙江、山西、甘肅、河北、四川和上海6地將一般公共預算增速目標下調了0.5至1個百分點。

　?。ㄈ┕潭ㄙY產投資增長信心較足，但對消費增長仍持謹慎態度

　　從投資看，各地區2023年投資增速目標較高，地方政府投資增長信心充分。在已公布固定資產投資增速目標的22個省份中，目標最高的為海南和新疆，分別設定在12%和11%，均在10%以上。天津的固定資產增速目標最低，僅為3%。其余省份大多將目標設定在6%至10%之間。與2023年GDP增速目標及2022年投資增速目標對比，2023年的投資增速目標處于較高水平。在中央經濟工作會議“穩增長”及財政“加力提效”的政策引導下，各地方政府對今年的投資增長抱有較大信心。

　　值得注意的是，在各地固定資產投資增速目標普遍上升的背景下，天津市的固定資產投資增速目標下滑明顯，由2022年的8%下降至2023年的3%。2015年以前，天津通過城投平臺有息債務籌措了大量建設資金，但相關基礎設施建設項目并未帶來產業快速發展。2015年以后，城投有息債務增長接近停滯，2015-2021年年均增速僅0.1%。同時，天津市債務風險相對較大。2021年天津債務率達到205.1%，位居全國第1。天津市地方政府主導投資的財政空間相對有限，一定程度上制約天津市2023年固定資產投資增長。

　　從消費看，相比2022年，大部分地區對社會零售品消費總額增速目標略有下調，雖疫情影響逐漸好轉，但地方政府對消費大幅增長仍持謹慎態度。在已公布社會零售品消費總額增速目標的19個省份中，新疆的增速目標最高，為12%，也是全國唯一消費增速目標在10%以上的地區。其余地區大多將目標設定在10%至6%之間。其中，湖北、福建、海南、云南和甘肅對當地消費增長預期較為樂觀，社會零售品消費總額增速目標設定在10%。寧夏與浙江則相對悲觀，消費增速目標僅為5%及4.5%，不及當地的GDP增速目標。與2022年社會零售品消費總額增速目標對比，已公布的19省份中僅有6地上調了2023年的消費增速目標。雖疫情影響逐漸好轉，但地方對消費大幅增長仍抱謹慎態度。

　　工業生產方面，各地區規上工業增加值增速目標較去年變化不大。在已公布規上工業增加值增長目標的15個地區中，新疆與云南的增速目標最高，為9.0%。隨后為江西、重慶與寧夏三地，增速目標為8%。廣東與浙江的則較為保守，增速目標為全國最低，僅為5.5%。與2022年相比，除貴州大幅下調3%，新疆與重慶上調2.5%及2%以外，其余地區工業生產目標增速調整較小，浮動均在1%以內。

　　此外，各省份物價和就業預期目標較為一致。25個公布物價預期目標的省份，均將物價預期目標設定為3%。在已公布調查失業率目標的省份也均將目標設定在5.5%上下。

　　二、2023年地方政府工作怎么“全力拼經濟“？六大關鍵詞

　　2023年是全面貫徹黨的二十大精神開局之年，是實施“十四五”規劃承上啟下關鍵一年。一般而言，中央經濟工作會議結束后，各地方在會議指導下結合自身發展實際，在兩會中提出2023年的政府行動計劃。2022年末的中央經濟工作會議提出2023年的工作總基調是穩中求進。同時，會議也提出要推動高質量發展，做好疫情防控和經濟社會發展、發展和安全兩大統籌，突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，防范化解重大風險，努力實現經濟運行整體好轉和社會大局穩定。在此指導下，各地方政府也在地方兩會及“新年第一會”中對產業發展、內需回暖、穩增長、防風險等方面做出了部署，具體舉措主要從促消費、穩增長、強產業、擴開放、防風險、惠民生六大方向展開。

　?。ㄒ唬┐傧M：舉辦主題活動、建設商圈物流、挖掘農村市場

　　在新發展格局下，內需得到了充分重視。2022年中央經濟工作會議將著力擴大國內需求放在經濟工作重點的第一條。在地方兩會的經濟工作計劃中，遼寧、吉林、江蘇、重慶等地區將擴大內需放在了2023年工作重點的第一條。上海市及江蘇省也在“新年第一會”中著重部署了提信心、擴需求的相關工作安排。具體舉措主要分為兩個層次：一是在城市形成消費商業集聚，圍繞推動打造當地主題品牌購物節并加快商圈建設。二是擴大消費群體、推動消費下沉，由推動物流體系建設、推動電子商務下鄉等展開。

　　各地促消費的主題活動頗具地方特色。貴州省提出要常態化開展“多彩貴州扶商助旅促消費”行動，開展“黔酒黔菜美食季”等主題活動。江蘇主打“蘇新消費”四季主題購物節、“水韻江蘇”文旅消費季等活動品牌，山東省預備發力“黃河大集”活動，預備打造黃河文旅消費品牌。

　　在商圈物流體系建設上，各地也結合自身的實際情況，提出了有特色的建設方案。如貴州省計劃以貴陽市為中心建設區域消費中心城市。江蘇省則聯合南京、蘇州和徐州三地，提出了提升南京、蘇錫常和徐州“三大商圈”的建設方案。

　　此外，今年地方政府也將消費下沉作為促消費的重點工作內容之一。同時，與之相配套，建設貫通縣、鄉、村的電子商務物流配送體系也是江蘇、山東、西藏、新疆等地的重點工作內容。

　　（二）促投資：重大項目儲備、財稅金融配套、營商環境建設

　　穩增長工作是近兩年我國經濟工作的重中之重，而促消費與促投資則是穩增長工作的兩大重要抓手。2023年，各地方更要堅持穩字當頭、穩中求進。浙江、重慶、遼寧等地的政府工作報告均將促投資放在2023年經濟工作首要位置。在“新年第一會”中，也有安徽、廣東、云南、新疆等地強調了促投資的重要作用。具體措施主要解決項目來源、資金來源及項目經營三大問題：

　　一是做好重大項目謀劃、儲備、推進工作。山東主要發力綠色低碳及交通基礎設施建設，表示要大力推進重大產業項目建設，聚焦綠色低碳高質量發展重點領域，謀劃實施15000個左右省市縣三級重點項目，并且，深化基礎設施“七網”行動，加快交通強國示范區建設，交通投資完成3100億元以上。吉林省項目預備圍繞“六新產業”“四新設施”展開項目，提高儲備項目成熟度，為項目開工建設創造條件。云南與福建也在“新年第一會”中著重部署了2023年重大項目推進工作。

　　二是發揮財政引導帶動投資的積極作用，完善財稅、金融、產業等配套措施、機制。譬如，遼寧省提出要從省產業引導基金、貸款貼息等政策工具、結構性金融工具三角度保障重大項目建設融資需求。廣東省重點關注了地方政府專項債券、政策性開發性金融工具等財政工具，同時預備推動基礎設施領域不動產投資信托基金試點。

　　三是改善營商環境，激活民間投資。如山西省提出要形成向民間資本推介項目常態化，鼓勵和吸引民間資本參與重大工程和補短板項目建設，支持民間投資項目參與基礎設施不動產投資信托基金試點，加強民間投資融資支持。吉林省的“新年第一會”更是以“全省優化營商環境加快項目建設”為主題，多角度部署了當地營商環境建設工作。

　?。ㄈ姰a業：升級舊產業、布局新產業、推動生產性服務業增量提質

　　產業升級是今年地方經濟工作的重點內容之一，也是實現高質量發展的必要條件。綜合來看，2023年升級舊產業、布局新產業及推動生產性服務業發展是地方政府促進地區產業升級的主要方式。

　　一是積極主動升級舊產業。部分地區有傳統產業占比高的現象。這些傳統產業往往是地方經濟發展的壓艙石。在實現傳統發展模式到高質量發展的過程中，有必要逐步完成舊產業的淘汰。舊產業的技術升級也是實現產業更新換代的路徑之一。煤炭化工產業重地山西省就提出要完成煤電機組“三改聯動”1600萬千瓦，加快現代煤化工高端化多元化低碳化發展，同時建設風電光伏五大基地，推進氫能、地熱能、生物質能等開發利用。

　　二是前瞻式布局，提升在全球產業分工中的地位和競爭力。在升級舊產業的基礎上，地方政府也就產業發展做了前瞻式部署。福建省主要聚焦新材料、新能源、生物與新醫藥等領域，提出要形成戰略性新興產業融合集群發展，并支持寧德打造世界級動力電池產業集群。安徽省提出要圍繞十大新興產業開展強鏈延鏈補鏈。江蘇主攻新能源、人工智能、生物制造、綠色低碳、量子計算等前沿技術 。湖南省也在“新年第一會”中強調了要以健康湖南建設為引領構建大健康產業目標。

　　三是加快推進生產性服務業擴規模、提質量。今年，全國有14省在兩會中提出要推動加快生產性服務業發展，通過促進研發設計、信息軟件、商務會展、運維服務等生產性服務業發展，更好推動地方產業結構升級。

　?。ㄋ模U開放：設施、政策、營商環境等多點發力

　　對外開放是雙循環戰略的組成部分，也是地方政府2023年重點工作內容之一?？v觀各地兩會報告，擴開放的舉措主要由三個部分組成。

　　一是貿易便利化建設，推動基礎設施“硬聯通”和規則標準“軟聯通”。此舉主要是可以幫助減少貿易雙方的運輸成本、產品技術標準管理等成本。河南省的工作圍繞鄭州國際機場展開，預備推進鄭州機場三期擴建，建設鄭州國際陸港航空港片區。貴州省則提出要擴大貴陽國際陸港集疏運能力，加密中歐班列，拓展中老鐵路貨運。邊疆民族地區新疆主要依托口岸經濟，一方面提升阿拉山口、霍爾果斯口岸等口岸的鐵路集疏運能力，另一方面大力發展中吉烏公鐵多式聯運，穩步實現國際航班常態化。

　　二是政策對接，搭建RCEP、一帶一路、東北亞經貿合作先行區等多邊或雙邊貿易伙伴關系平臺。值得注意的是，各省份的區位條件存在較大差異，因而各地擴開放的戰略支點也存在鮮明地方特色。譬如位于我國西南部的貴州省，對外開放戰略定位沿著中國—中南半島、孟中印緬經濟走廊展開，主要是以該區域全面經濟伙伴關系協定政策推動開拓東南亞、南亞市場。位于東部沿海的福建則重點關注港澳臺貿易伙伴關系，提出要深入拓展國際友城交流，擴大閩港閩澳各領域交流合作，以僑為橋，以僑引僑、以僑引外。

　　三是持續推進重點領域改革，抓好營商環境，大力推進招商引資。譬如，有16個地區均提出了要進一步深化“放管服”改革，簡化審批，不斷優化地區營商環境。有9地區表示要進一步優化市場準入負面清單，為各類企業營造更好經營環境。

　?。ㄎ澹┓里L險：守住系統性金融風險底線、科學疫情防控、提升公共治安

　　一是守住系統性金融風險底線，對地方債務、虛擬貨幣、房地產企業債務、非法金融活動等風險做好處置應對。值得注意的是，今年各地方政府對政府債務風險表達了關注，共有17個地區表示要有效防范、處理好地方政府債務問題。湖南省提出要堅持舉債有度、用債有方、還債有源、管債有法，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解債務存量，堅決防止違規舉債、虛假化債。貴州省主要從債務責任出發，指出要壓實地方政府主體責任，建立健全系統解決和防范化解政府債務風險體制機制，積極穩妥擴大縣級化債試點。

　　二是科學抓好常態化疫情防控，科學精準優化防控措施。落實好新冠病毒感染“乙類乙管”各項措施，著力保健康、防重癥，順利渡過流行期，確保平穩轉段和社會秩序穩定。

　　三是提高公共安全治理水平。管控自然災害和生態環境風險，做好安全生產和社會治理，強化食品藥品安全監管，提升農貿市場、學校食堂等重點場所監管水平，排查整治企業和家庭安全隱患。

　?。┗菝裆悍€就業、強化公共服務

　　一是多渠道促進就業創業。多省提出要通過促進就業創業，提高居民收入水平。一方面，健全援企穩崗擴就業政策，推進農村勞動力轉移就業，加強退役軍人就業保障，抓好零工市場建設，強化困難群體就業兜底幫扶。另一方面，實施創業帶動就業系列計劃，加強公共就業服務機構建設。二是強化公共服務。辦好公平優質教育，推進醫療體系改革、發展文化產業，兜牢民生底線，實施民生工程，讓人民群眾得到更多實惠。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)