意見領袖 | 中國金融四十人論壇

　　區域問題實際是個空間問題。區域財政和區域經濟，都涉及到區域經濟社會形態的變化。在不同的發展階段，區域經濟社會發展的形態是不一樣的，特別是隨著城市化的推進、產業和人口的聚集，經濟、社會的空間形態都發生了很大變化。區域財政也隨之變化，財政的區域分化日漸明顯，財政體制面臨著經濟社會空間形態變化帶來的挑戰。

　　財政學里很少涉及到空間維度，一般都是在假設空間是均質的條件下來考慮財政問題，以此為前提來設計財政體制。但從現實來看，經濟社會空間不是均質的，而且在進一步分化。我國在1994年推出分稅制改革方案時，當時提出的基本原則“財權與事權相匹配”，其潛在的假設條件就是經濟社會空間的均質性。只有在空間均質的情況下，財權與事權相匹配的原則才能成立。

　　由于潛在假設脫離我國的實際情況，故而財權與事權相匹配的原則在實施中呈現出越來越多的問題。黨的十七大報告明確更改了這個原則，改為“財力與事權相匹配”。從這點來看，我們從空間的維度來探討財政體制的改革，在新發展階段是非常必要的，也是很緊迫的，這也是全國統一大市場的建設無法繞開的問題。

　　多元目標下如何實現激勵相容

　　從全國統一大市場的角度來看，當前面臨著多元目標下實現激勵相容的問題。這與央地關系直接關聯，其中的核心問題或基礎性體制是財政體制。統一大市場是區域之間的橫向分工與協作的問題，而其中存在的各種各樣的障礙，卻與縱向制度安排有直接關系。在縱向的制度安排里，中央與地方的財政關系處于核心地位。

　　大家知道，在過去發展的階段，我國以經濟增長為核心，GDP的發展成為單一維度的目標。當時中央對地方的考核就很簡單，也很直觀。而現在我們到了新發展階段，深化改革的目標變成了國家治理體系和治理能力的現代化，從經濟改革到全面改革；發展的目標也從過去追求經濟高速度變成了追求發展高質量，從一維的“增長”轉向多維的“發展”。改革的目標、發展的目標都發生了重大變化，也就是說由過去的單一目標變成了多元目標。在這種目標多元的情況下，中央對地方怎么樣進行激勵，怎么樣實現激勵相容，這就成了一個復雜的問題。

　　在單一目標下促進經濟增長，做大GDP蛋糕，這種激勵機制的設計相對來說比較簡單。而到了新發展階段，發展目標更為多元，不僅僅有GDP的增長，還涉及到社會的公平，其中也包括了區域的公平。低碳綠化、資源節約、遏制氣候變化等也成為重要的發展目標。由此，激勵相容的復雜性成倍地增加。

　　此外，由于人口流動和家庭遷徙，公共服務成本的區域分攤日漸顯現。數字平臺企業的發展、稅收與稅源的背離也日漸凸顯。如此等等都成為財政體制中需要去考慮的重大問題。

　　在中央各部門針對地方設定的每一個考核目標都可能存在一票否決的情況下，地方的行為選擇有時候就可能會陷入一種困境。這恐怕是我們當前面臨的一個十分復雜問題。隨著經濟發展水平不斷提高，國家發展的整體性特征在上升，這意味著轄區之間外溢性的問題在增多。轄區之間的外溢性既包括正的外溢性，也包括負的外溢性。這種正的外溢性帶來的收益如何內部化？負的外溢性導致的成本如何內部化？毫無疑問，這需要新的制度安排。這離不開縱向的中央與地方財政關系。如果中央與地方的財政關系不能消除這種轄區間正的外溢性和負的外溢性，那么區域市場之間就很難統一，它會存在各種隱形壁壘。當前現實當中已經發現了不少這樣的問題。

　　所以，當前財政體制的設計需要新思路。過去是單一目標，現在是多元目標。多元目標怎么同時實現激勵相容，這是財政體制需要考慮的首要問題。

　　動態社會公共服務成本的區域分攤

　　過去是一個靜態的社會，現在變成了一個動態的社會。市場化、工業化推動了勞動力的流動，城市化吸引了社會人口的流動和家庭的遷徙。人戶分離成為當下的普遍現象，至今有5.04億人處于人戶分離的狀態。流動兒童、老人成為當下的常態。這給公共服務的提供如何實現“隨人走”帶來了極大挑戰。還有空巢老人的照顧、留守兒童的撫育也成為公共服務要面對的問題。

　　青壯年勞動力打工在外地，醫保、養老在戶籍所在地，在人的生命周期不同階段處于不同的區域，公共服務的成本如何在區域之間分攤？一旦這種區域協商變得成本極高或不可能的情況下，就需要上一級的政府來解決和承擔。這也就是后面要談到的事權、支出責任要上移。

　　過去的財政標準收支以及轉移支付，都是可以在假設人不流動的情況下去設計。而現在動態社會的來臨，不只是作為生產要素的勞動力在流動，更重要的是家庭遷徙日漸擴大，人口分布發生了很大變化。2.9億農民工工作生活在城市，戶籍在農村，其公共服務也在農村，在當地難以享受同城待遇。盡管一般性轉移支付已經考慮到了常住人口因素，也有專項轉移支付與農業人口市民化掛鉤，但處于流動狀態的人口在上學、養老、廉租房等等方面依然難以享受平等待遇。所以，怎樣轉變到從動態社會角度去完善財政體制，事關城市化能否以人為核心、事關社會公平和人力資本積累。

　　解決轄區間外溢性問題

　　需要事權、支出責任上移

　　經濟社會發展帶來的轄區間外溢性問題不斷增多。而外溢性問題的解決要靠區域之間去談判，成本非常高。在久拖不決的這種情況下，區域效率、區域公平都將受損。一個有效的辦法就是通過更高一級政府來解決，這意味著事權、支出責任要上移。

　　而從現實來看，恰恰是反向的，中央財政支出占全國財政支出的比重不是在提高，是在下降的，目前中央支出占比是14%多一點，地方支出比重越來越高，接近86%了。

　　在這種情況下，意味著更多的事情交由地方，轄區外溢性問題就越難以解決，這導致區域之間的博弈趨于非良性發展，國家治理效能也難以提升。過去單一的目標下，區域之間是競爭的，競爭的目標是怎樣做大蛋糕，這種競爭可能是良性的。而現在多元目標下，轄區之間的外溢性問題本來應該由上級解決，上級把這個事權壓到地方，要地方自己解決，實際上形成多元目標之間、區域之間的博弈，帶來了極高成本。各種有形無形的障礙不但導致全國市場難以真正統一，區域間資源配置難以優化，而且各個地方也在強調所謂的產業鏈安全，以鄰為壑的現象也不時出現，在疫情防控中這種現象時有發生。

　　由此看來，財政體制應當考慮，隨著改革目標、發展目標多元化，事權、支出責任怎么上移。而這在地方還涉及到一個風險責任和責任風險問題。隨著宏觀不確定性擴大和公共風險水平的上升，經濟社會發展成本不斷提高，支出責任上移勢在必行。這體現在中央的本級支出占比要上升，當前的這個占比，是新中國成立以來的一個歷史最低點。

　　這意味著國家治理體制需要進行調整優化，財政體制在這方面發揮基礎性作用，在一定意義上，它具有決定性作用，決定了治理效能的高低。可以說，財政改革其實也是國家治理的基礎性改革。對這個問題應該深化研究，僅僅在橫向上、在地方找問題是遠遠不夠的，橫向問題、地方問題的根源往往是在縱向體制安排上，可能在事權、支出責任層層下移上。如果看不到這一點，那橫向的問題實際上都難以解決。

　　地方政府的轄區財政責任

　　需要更加明確的制度安排

　　正因為事權上移，對地方財政體制又提出一個問題，那就是區域財政與轄區責任的問題，或者轄區的財政責任問題。省作為區域政府，市作為城市政府，這兩級政府對它轄區之內的財政能力的縱向平衡和橫向平衡負有責任，而從現實來看，轄區財政責任是不清晰的。

　　縣鄉財政出現困難，不是首先體現在轄區責任上，而是中央財政一桿子插到底。這導致財政責任缺少排序的規則，會淡化省市兩級財政的責任，在信息不對稱、成本高、效率低的條件下，易衍生風險。所以，完善地方財政體制，需要地方區域政府承擔起區域財政的縱向平衡和橫向平衡的責任，區域之間的橫向平衡要依賴于這種縱向平衡去解決問題，兩者是相關聯的。從這點來看，地方的轄區財政責任實際上是區域財政研究的一個大問題。當然，在這里面有橫向轉移支付問題，也是需要中央縱向地去協調，比如省與省之間橫向的轉移支付（如對口支援、生態補償等），沒有中央的協調就很難實行。

　　我們研究過一些案例，比如跨省的上下游的生態補償問題，兩個省之間的談判能解決一些問題，但不能從根本上解決問題。類似于這樣的區域之間的橫向轉移支付其實是需要中央政府的制度性安排的，而現實的做法是一事一議，不可預期，在橫向轉移支付上沒有構建制度性安排。

　　當然，廣義的轉移支付不僅僅是這種跨區域河流上下游之間涉及到的橫向轉移支付，還包括現在發達地區對欠發達地區各種各樣的支援，比如對新疆、西藏、東北等地的常年對口支援以及發生重大自然災害時的對口支援等等，這是我國的一種政治優勢，實際上也是一種橫向的轉移支付，但沒有體現到財政制度上，不如財政上比較規范的縱向轉移支付那么顯性化。

　　現在沒有一個橫向轉移支付的統計，數據要統計出來才可以看到，這種橫向之間資源的轉移規模其實并不小，但不透明。怎樣形成一種激勵機制，這個問題還沒有研究到位。橫向轉移支付需要在制度上有更加明確的安排。實踐中已經有一些做法，也是在探索，在摸著石頭過河，在理論上對這個問題沒有非常清晰的描述，在制度上也沒有形成很清晰的制度路徑。這就導致了不確定性、不可預期性，尤其在多元目標情況下，激勵相容出現很大的不確定性。

　　具體表現在行為上，地方不像以往那樣有積極性了。單一目標下，地方很積極，在分稅制財稅體制下地方抓生產促發展的積極性、主動性非常高，區域之間的良性競爭被解讀為中國增長奇跡的密碼。而在多元目標下，地方在選擇組合上都存在不確定性，收益、風險難以預期的情況下，地方的選擇組合偏向于零風險，沒有文件依據的事情不敢干，更談不上因地制宜大膽去闖。如何激發地方積極性，這是我們現在面臨的且迫切需要解決的問題，這是防范化解區域風險全國化的治本之策。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)