意見領(lǐng)袖丨彭文生（中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中金研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）

　　近日，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2022]20號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)20號(hào)文”），部署推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的任務(wù)舉措。十八大以來，中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)分配制度不斷完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也更加規(guī)范科學(xué)化；但省以下財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，省以下的財(cái)政體制仍有財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、轉(zhuǎn)移支付定位不清等現(xiàn)象，存在省以下財(cái)政體制向縱深方向推進(jìn)改革的必要性。

　　從政策發(fā)布的時(shí)間脈絡(luò)看，近年來省以下財(cái)政體制改革的頂層推動(dòng)步伐加快。2016年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2016]49號(hào)文），明確提出要加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分；2020年，十九屆五中全會(huì)提出，“健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”；今年4月召開的中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，并指出要通過完善財(cái)政制度，“破除地方保護(hù)主義、消除市場(chǎng)壁壘，健全持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)體系……完善區(qū)域支持政策，推動(dòng)建立縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制。要壓實(shí)地方各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制……”可見，省以下財(cái)政體制改革，關(guān)乎基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)、地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范化解、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建立等諸多領(lǐng)域改革的成敗。

　　國(guó)辦發(fā)20號(hào)文提出五方面的改革措施，具體包括： 清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；理順省以下政府間收入關(guān)系；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財(cái)政管理。具體舉措和相關(guān)解讀如下：

　　第一，省以下事權(quán)適度上移、各級(jí)政府支出責(zé)任進(jìn)一步明晰。國(guó)辦發(fā)20號(hào)文指出，要根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財(cái)政事權(quán)，并要適度強(qiáng)化教育、科研、社保基金、糧食安全、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)；在財(cái)政事權(quán)清晰劃分的基礎(chǔ)上，明確各層級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，并堅(jiān)持量能負(fù)擔(dān)、差異化分擔(dān)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、支出成本等因素，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。

　　解讀：省以下事權(quán)分配的適度上移，有助緩解當(dāng)前基層政府事權(quán)和支出責(zé)任的壓力。新冠疫情發(fā)生以來，基層政府增加了較多公共衛(wèi)生、社會(huì)治理等崗位，既支持抗疫也有助緩解就業(yè)壓力，近幾年地方公務(wù)員招錄也更加向基層傾斜，對(duì)比2021年地方縣以下公務(wù)員招錄人數(shù)占比，多省均較2018年有不同程度的增加，與此同時(shí)基層政府的支出責(zé)任也在提高、壓力加大，存在優(yōu)化事權(quán)分配的必要性。

　　第二，理順省以下政府間收入關(guān)系，主要包括參照稅種屬性劃分收入、規(guī)范收入分享方式、適度增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力等。國(guó)辦發(fā)20號(hào)文堅(jiān)持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)，提出“將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例”。在規(guī)范收入分享方式上，國(guó)辦發(fā)20號(hào)文指出要實(shí)現(xiàn)主體稅種按比例分享，并推動(dòng)省內(nèi)同一稅費(fèi)收入分享比例逐步統(tǒng)一，并逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

　　解讀一：以往較高的行政層級(jí)多會(huì)保留穩(wěn)定性較強(qiáng)的稅收，而基層的財(cái)政收入穩(wěn)定性則較低，近年來地方已著手改變現(xiàn)狀，如2021年河南省政府發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)深化省與市縣財(cái)政體制改革方案的通知》指出，“調(diào)整優(yōu)化省與市縣收入分配關(guān)系。除中央調(diào)庫(kù)返還收入外，將適合下劃的省級(jí)固定稅收收入全部按照屬地原則下劃到市縣……支持市縣增加財(cái)政收入，增強(qiáng)資金保障能力”。

　　解讀二：規(guī)范財(cái)稅收入分享方式，有助減少省內(nèi)區(qū)域間為招商引資而惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建。

　　第三，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，具體包括厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。國(guó)辦發(fā)20號(hào)文指出，要圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，推動(dòng)財(cái)力下沉，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并合理控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付新增項(xiàng)目和資金規(guī)模。

　　解讀：從國(guó)辦發(fā)20號(hào)文來看，省以下轉(zhuǎn)移支付制度在厘清各類轉(zhuǎn)移支付定位的基礎(chǔ)上，傾向于逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、合理控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，這體現(xiàn)了未來的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制或?qū)⒏觽?cè)重促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均衡、保障基層運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　第四，建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制，國(guó)辦發(fā)20號(hào)文指出將加強(qiáng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分和轉(zhuǎn)移支付等的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并穩(wěn)步推進(jìn)收入劃分調(diào)整。這一改革思路更多體現(xiàn)了省以下財(cái)政體制調(diào)整的靈活與變通性，有助于在動(dòng)態(tài)調(diào)整中最大化財(cái)政資金使用績(jī)效。

　　第五，規(guī)范省以下財(cái)政管理，具體包括規(guī)范開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制、推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革、做實(shí)縣級(jí)“三保”保障機(jī)制、推動(dòng)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作提質(zhì)增效以及加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

　　解讀一：近年來開發(fā)區(qū)財(cái)政管理和債務(wù)管理等制度規(guī)范較為缺乏，將其預(yù)決算納入相應(yīng)政府層級(jí)的預(yù)決算并單獨(dú)列示，既有助調(diào)動(dòng)開發(fā)區(qū)積極性，也推動(dòng)了開發(fā)區(qū)收支債務(wù)信息規(guī)范透明化；而省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)已在多省鋪開（如河南省在2021年已將財(cái)政直管縣范圍由24個(gè)擴(kuò)大至全部102個(gè)縣（市）），國(guó)辦發(fā)20號(hào)文則提出可以從發(fā)展和管理角度調(diào)整優(yōu)化省直管縣的改革范圍和方式，依情況納入省直管范圍或強(qiáng)化市級(jí)的管理職責(zé)。

　　解讀二：對(duì)于基層“三保”壓力，國(guó)辦發(fā)20號(hào)文提出“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)”，強(qiáng)化了省級(jí)的兜底責(zé)任；對(duì)于財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍。以上政策有助于保障基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)，防范化解基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　國(guó)辦發(fā)20號(hào)文從省以下不同層級(jí)政府的收入、事權(quán)和支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政管理體制等多維度做了進(jìn)一步制度性的規(guī)范，有助于改善省以下政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大的現(xiàn)狀，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，減少財(cái)稅政策對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立和完善。這為未來省以下財(cái)政體制改革描繪出了較為清晰的路線圖，自去年開始部分省份和地市已有相關(guān)改革措施推進(jìn)，我們預(yù)計(jì)未來各省和地市將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)本行政層級(jí)內(nèi)的財(cái)政體制改革方案和實(shí)施細(xì)則，省以下財(cái)政體制改革步伐將進(jìn)一步加快。

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　　(本文作者介紹：中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究部負(fù)責(zé)人)