美國

一、行政監管邏輯

州與聯邦的雙線監管體系

二、主要監管機構

（一）聯邦層面

1、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission， SEC）

美國國會已于2018年通過SEC的決議，成立美國虛擬貨幣交易委員會ASEC，目的在于保護投資者和維護數字資產市場的誠信。

SEC是美國于區塊鏈及數字資產領域主導的監管機構，凡是被認定[2]符合“證券”定義的數字資產，從參與主體到市場行為均會被SEC納入全面監管的范疇。同時，SEC通過發布一系列的規范性文件、聲明、投資者警告報告等，進一步明確具體的監管路徑。

2、金融犯罪執法網絡（Financial Crimes Enforcement Network， FinCEN）

FinCEN側重在數字資產流轉層面的監管，主要任務是打擊金融及數字貨幣交易中的洗錢、恐怖融資和其他金融犯罪等，對數字資產的監管更偏向貨幣屬性。

數字資產交易所及其管理者在本質上屬于貨幣轉移服務商范疇，而貨幣轉移服務商根據法律規定需遵守《銀行保密法》及其實施條例，那么數字資產流轉服務提供者必須在FinCEN注冊為MSB牌照[3]、建立相應的反洗錢機制，并遵守反洗錢和反恐怖主義融資相關規定。

3、商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission， CFTC）

CFTC側重相應數字資產衍生品交易、流轉的監管。

數字資產被CFTC視為商品進行監管，同時保護市場參與者免受欺詐。

4、國家稅務局（nternal Revenue Service， IRS）

IRS負責收集稅收并執行稅法。

數字貨幣作為數字資產類別的一種，出售該類財產獲利需要繳納資本增值稅。

IRS已于2014年就針對數字資產發布了首份指導原則”投資者指南和規則”，聲明IRS在稅務系統中將數字資產視作資產而非貨幣，適用于股票和期貨交易的相關規定，數字資產投資者須履行相應的納稅義務同時明確，比特幣作為工資或服務費支付時，接收方需繳納個人所得稅。

（二）州層面

美國州政府層面亦開始了在監管框架進行調整，以接納新興的金融科技業務模式。一言以蔽之，數字資產流轉方面，在州層面還需由貨幣監理署（Office of the Comptroller of the Currency， OCC）和州金融管理局（Department of Financial Services， DFS）批準；在稅收方面，還需遵守州稅務局的相關規定。

紐約州、加利福尼亞州和北卡羅萊納州等均已相繼制定針對貨幣型虛擬資產商業行為監管的專門法規。如，紐約州通過州金融管理局作為主導機構；懷俄明州在2019年1月通過一項立法案授予數字資產與法定貨幣同等地位等。

在州層面的牌照管理也存在不一，例如：紐約州于2015年發布了BitLicense[4]監管框架；華盛頓州在2017年通過了5031法案[5]；懷俄明州于2019年通過法案承認虛擬資產等。僅2021年內，美國共31個州有虛擬資產相關的法案在等待決議。

（三）存在問題

對數字資產具有管轄權的各部門之間，除了互相配合，彌補漏洞，防止監管套利外，有時也存在性質認定與管轄的的沖突問題。其主要原因在于各部門對數字資產的性質認定有所不同。SEC會將該類數字資產納入證券監管范圍，而CFTC則認為，像比特幣、以太幣之類的數字資產本質上屬于商品，應當遵守商品衍生市場所有參與者普遍適用的規則，因此會將數字資產的期貨交易行為納入監管體系。

三、政策特點

（一）強調在合規框架下的鼓勵開展創新業務

SEC在2018年11月發布的《Statement on Digital Asset Securities Issuance and Trading》[6]（《關于數字資產證券聲明》）中所言，有利于投資者和資本市場發展的技術創新應當得到支持[7]。

（二）分類全面監管并以證券類數字資產監管為重點

聯邦政府層面將數字資產分為證券類數字資產和非證券類數字資產。

1）對于非證券類數字資產，原則上不需要進行登記注冊，也不納入聯邦證券法體系的監管范圍。

2）對于證券類數字資產的發行，則需要判斷其是否符合證券法的豁免原則。

判斷證券類數字資產與非證券類數字資產的主要標準是通過Howey測試來確定是否構成投資合同，但這是十分依賴事實的判定。

據悉于2018年4月以后，SEC將進行眾籌的數字資產全部視為證券，數字資產的發行和銷售也有了明確的政策限制，即使滿足一定豁免條件而無須在SEC登記注冊的數字資產，仍需接受SEC監管。

對于數字資產，美國采取了全面管轄思路。即，如果歸屬于證券類數字資產，則受SEC管轄，適用證券法；如果被歸類于非證券類數字資產，同樣會受到相應機構的監管和約束。

（三）以原有法律框架作為數字資產監管主要路徑

美國聯邦層面認為：使用新的技術手段（包括區塊鏈或者分布式賬本技術等）并不會改變受監管的范圍，應盡可能地基于現有的法律框架（如證券法、公司法、反洗錢法等）對數字資產市場進行監管。

即，1）由SEC適用傳統證券法、證券交易法對證券類的數字資產的發行、銷售進行監管；2）CFTC和FinCEN及DFS對非證券類的數字資產進行監管。

日本

一、監管核心

分層監管。優先監管反洗錢/反恐怖融資，再監管交易平臺從而保障用戶利益

二、監管范圍

僅限于運營數字資產交易業務的平臺，以及僅運營數字資產代管業務的業者[8]

三、政策特點

（一）圍繞投資者保護的行為監管

1、重點保障數字資產交易平臺的用戶資產

基于日本數字資產交易平臺以現金和數字資產的形式保管資產，因此用戶資產的保護便成為數字資產交易平臺監管的重要內容。為了敦促交易平臺完善安全體制，保障用戶財產利益[9]，日本繼續修法強化了用戶保護的相關規則，主要內容包括以下四個方面：

1）強化了數字資產交易平臺的分別管理義務

2）保證數字資產交易平臺保有一定量的可履行資產

3）賦予用戶優先受償權[10]

4）要求交易平臺采取金錢信托的方法對用戶寄存的金錢進行分別管理

2、對可交易的數字資產種類作出限制

因目前數字資產的交易往往是不公開的，極易被用于洗錢等犯罪行為，為了強化對這類數字資產的監管，需要對平臺上交易的數字資產種類采取一定的限制措施。日本出臺了相關規定，數字資產交易平臺上可以交易的數字資產種類，但必須以向金融廳進行事前備案為前提[11]。

3、強化對數字資產進行廣告和勸誘行為的規制

由于日本數字資產行業存在著一定程度的過度廣告宣傳現象，從一定程度上助長了投機交易的風氣。為此其于日本金融廳于數字資產法律中強化了對廣告勸誘的規制，要求：

1）在廣告宣傳中，交易平臺應當披露有關用戶對數字資產性質的理解的重要事項；

2）禁止在宣傳中采取不實表述，禁止采取使用戶對數字資產的性質產生誤解的勸誘行為；

3）禁止助長投機的廣告行為。

（二）強化數字資產作為投資對象時的監管措施

由于數字資產在實踐中被當作一種投資對象，因而日本進一步重點監管投資交易以保護投資者。為此其于日本金融廳于數字資產法律中強化了數字資產作為投資對象時的監管措施，將首次幣發行、數字資產現貨和衍生品交易的適當性分層次地納入金融市場統合監管法《金融商品交易法》的監管范圍。

中國香港

一、監管核心

審慎監管。僅針對“證券型代幣”進行重點監管。

二、監管機構

（一）香港證監會

香港證監會以‘自愿發牌制度’將證券型虛擬資產業務納入監管沙盒

（二）香港財庫局

（三）香港金融管理局

例：香港金融管理局監管沙盒[12]

由上圖看見，在香港申請虛擬資產（即數字資產）交易平臺相關牌照的門檻較為嚴格。虛擬資產交易平臺必須提供虛擬資產交易、結算及交收服務，并對投資者資產擁有控制權。換言之，香港證監會只給中心化的虛擬資產交易平臺發牌。若對于涉及虛擬資產投資的資管公司、基金分銷商等，若有10%或以上的管理資金投資于不構成“證券”或“期貨合約”的虛擬資產，則必須申領相關的牌照并受到香港證監會的監察。

在香港，虛擬資產相關企業進入監管沙盒的門檻較高，對過往經營歷史有著較嚴格的規定。通過監管沙盒獲取牌照發放的企業，需要經過至少12個月的審核期

三、政策特點

（一）明確區分數字證券、數字貨幣等數字資產類型，分別納入證券、貨幣等既有監管框架進行分類監管

香港證監會承擔數字證券、相關衍生品發行及交易的主要監管職責，未來將由香港財庫局負責監管數字貨幣及其他數字資產。

（二）沿用既有牌照類型，對數字資產交易所采取牌照管理機制

香港證監會允許數字資產交易所申請既有10類牌照中的第1類（證券交易）、第7類（提供自動化交易服務），正在考慮放開第9類（提供資產管理）牌照。

（三）重點監管和發展中心化交易所，去中心化交易所受限明顯

截至目前[13]，香港地區僅有OSL獲牌，且由于去中心化交易所無法控制交易雙方的資產存儲方式及額度，難以滿足“98%虛擬資產需要存儲于線下錢包”“根據用戶財務狀況設置交易限額”等監管要求，短期內獲牌的可能性不大。

（四）重點保護香港地區公眾投資者的利益

香港地區就數字資產的監管，從資產估值、波動性和流動性風險，會計和審計方面規則的缺失，網絡安全方面的風險，資產保管風險，市場誠信風險，反洗錢和恐怖主義融資的控制，以及利益沖突等各個方面進行了風險控制，重點保護香港地區公眾投資者的利益。

新加坡

一、監管核心

新加坡金融管理局集中監管，根據數字資產種類的不同，采取相應的監管規則。

二、監管機構：新加坡金融管理局

三、政策特點

（一）明確區分數字證券、數字貨幣等數字資產類型，分別納入證券、貨幣等既有監管框架進行分類監管

新加坡金融管理局承擔集中監管職責，但區分不同產品類型，分別適用既有的證券、貨幣、期貨監管規則。

（二）對數字資產交易所采取牌照管理機制，嚴格的牌照管理機制

新加坡金融管理局要求交易所按自身規模申請既有的“標準支付機構牌照”或“大型支付機構牌照”；涉及法幣兌換、Over The Counter（OTC業務）的交易所，還需要申請“賬戶發行服務牌照”以及“跨境轉賬服務牌照”。由于數字資產相關業務無法歸入現有許可證照的類型，新加坡很有可能于未來增設數字貨幣支付業務牌照。

新加坡對法幣交易實行嚴格的牌照管理機制，必須獲取牌照才能經營法幣交易業務，否則構成非法運營。

歐盟

一、監管核心

利用數字資產進行洗錢或恐怖主義融資行為，及加密數字資產的服務行為

二、核心監管機構

（一）立法層——歐洲理事會、歐洲議會、歐盟委員會、歐洲中央銀行

對歐盟金融體系進行宏觀審慎監管。

（二）監管層——歐洲銀行業管理局、歐洲證券和市場管理局、歐洲保險及職業養老金管理局

主要負責在歐盟金融體系內對相應行業金融機構制定統一的微觀審慎監管規則并協調各國金融監管行動。

在歐洲證券和市場管理局（European Securities and Markets Authority， ESMA）發布的《2020-2022年戰略方向》中，表示將加密數字資產引入法律框架之中，“ESMA將與各國主管部門一起，要求歐盟市場參與者從確保業務連續性、使用適當且最新的技術、以及對網絡威脅的充分保護等方面認識到數字化可能帶來的風險，并進行有效的數據保護和數據質量管理”。[14]

（三）執行層——成員國相關主管部門

三、政策特點

（一）循序漸進式加強監管

1）階段一：以自由發展為主要策略，通過監控、警示和聲明等措施提示風險（未施加法規約束）

最初歐洲中央銀行認為數字資產與實體經濟聯系有限、交易量低且缺乏廣泛的用戶接受度，即數字資產風險有限，決定僅采取監控措施。

2）階段二：運用法規約束策略，探討現行監管框架對數字資產的適用性并考慮制定針對性新規

歐洲銀行業管理局、歐洲證券和市場管理局就數字資產中的加密資產，以支付型加密資產和非支付型加密資產為對象，評估了現行歐盟金融服務法規的適用性與支付型加密資產相關的法規。對于符合電子貨幣指令中“電子貨幣”定義的數字資產，其發行機構需滿足該指令關于業務開展、審慎監管、電子貨幣發行與贖回的規定，提供支付服務的企業則應滿足支付服務指令中的規定。對于非支付型加密資產，如果符合金融工具市場指令中“金融工具”的定義，則需滿足相關要求[15]中的要求。

然而，顯著高于前兩類數字加密資產份額的其他類數字資產，卻不受現行法規約束[16]。歐洲證券和市場管理局建議歐盟委員會根據其他加密資產所構成的具體風險調整規則，充分考慮市場發展趨勢，將加密資產交易和首次代幣發行的服務提供商納入監管，加強風險披露要求，應通過警示風險，而非制定一套詳細制度。

（二）加大對數字資產中涉及洗錢、金融犯罪和恐怖主義融資行為的監管，重視穩定幣發展

歐洲銀行業管理局、歐洲證券和市場管理局在向歐盟委員會提交的報告中提請歐委會關注金融行動特別工作組關于虛擬資產的最新建議[17]，對于加強數字資產反洗錢與反恐融資監管的立場，同時對數字資產與加密資產兌換服務提供商和首次幣發行ICO金融服務提供商同步納入監管。

2019年，七國集團（G7）、國際貨幣基金組織（IMF）與支付與市場基礎設施委員會組建穩定幣工作組，研究全球穩定幣影響。報告指出，全球穩定幣能實現境內、跨境支付功能，對一國境內貨幣政策和國際支付體系可能構成挑戰。歐盟積極參加金融穩定委員會和其他國際論壇的政策討論，還與國際標準化組織技術委員會就區塊鏈和分布式賬本技術建立聯系，保持了其在數字資產監管標準中的國際話語權。

據悉，歐盟將于2024年正式運行新的反洗錢機構并加強對數字資產領域的監管[18]。

中國

一、監管核心

全面禁止數字資產的證券化金融化

二、重點監管依據

（一）《關于防范代幣發行融資風險的公告》

發文機關：中國人民銀行、中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會、中華人民共和國工業和信息化部、國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會

（二）《關于防范NFT相關金融風險的倡議》

發文機關：中國互聯網金融協會、中國銀行業協會、中國證券業協會（自律組織）

（三）《關于防范比特幣風險的通知》

發文機關：中國人民銀行、工業和信息化部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會

（四）《關于防范虛擬貨幣交易炒作風險的公告》

發文機關：中國互聯網金融協會、中國銀行業協會、中國支付清算協會（自律組織）

（五）國務院金融穩定發展委員會宣布打擊比特幣挖礦和交易行為（比特幣禁令）

發文機關：國務院金融穩定發展委員會

三、政策特點

（一）全面禁止以貨幣用途為核心的數字資產所涉融資行為

在2017年9月4日發布的《關于防范代幣發行融資風險的公告》中，明確表示不得非法從事代幣（數字資產的一種應用形式）發行融資活動，不得將法定貨幣與代幣進行兌換，各金融機構或非銀行支付機構不得直接或間接為代幣發行融資提供服務

（二）以風險提示與傳統法律兜底進行雙重監管（類似于歐盟的階段一）

在2022年4月13日發布的《關于防范NFT相關金融風險的倡議》中，就NFT（Non-Fungible Token非同質化通證，數字資產的一種應用形式），明確表示如下的紅線規則：

1）不得使用代幣結算；

2）禁止金融證券化；

3）禁止集資，禁止炒作；

4）反洗錢。

（三）充分發揮行業組織的自律作用（類似于日本虛擬貨幣交易業協會）

2021年5月18日發布的《關于防范虛擬貨幣交易炒作風險的公告》與2022年4月13日發布的《關于防范NFT相關金融風險的倡議》就是最好的典范。中國互聯網金融協會、中國銀行業協會、中國證券業協會、中國支付清算協會作為國家級行業自律組織就數字資產相關的政策解讀，進一步從NFT行業相關督促有關會員單位自覺抵制與代幣發行融資交易及“虛擬貨幣”交易炒作相關的非法金融活動進行風險提示的公告倡議，遠離市場亂象，加強投資者教育，共同維護正常的金融秩序。