文/意見領(lǐng)袖專欄作家 林采宜 胡奕葦

　　隨著老年人口的快速增長，我國社保基金的開支壓力日漸增大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，社保基金早在2013年就已出現(xiàn)入不敷出的情況，且實(shí)際赤字規(guī)模逐年擴(kuò)大，因此，對財(cái)政補(bǔ)貼收入的依賴度也越來越高。

　　2020年，全國僅有6個(gè)地區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支差額為正，收不抵支已成為普遍現(xiàn)象。盡管中央調(diào)劑制度暫時(shí)緩解了地區(qū)間的“貧富不均”，但由于整體養(yǎng)老金結(jié)余的萎縮，未來的養(yǎng)老金支出缺口靠“劫富濟(jì)貧”的調(diào)劑制度很難持續(xù)，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴將日益嚴(yán)重。

　　現(xiàn)有的改革方案下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上依賴財(cái)政預(yù)算撥付彌補(bǔ)開支。雖然養(yǎng)老金并軌改革將在2024年結(jié)束過渡期，但改革前入編職工的養(yǎng)老待遇構(gòu)成的支出存量，仍然需要財(cái)政兜底。

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然覆蓋人口最多（5.4億），但其獲得的財(cái)政支持規(guī)模卻大大小于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。2020年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)收到的財(cái)政補(bǔ)貼3134.6億元，而同期企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)分別為6271.3億元和5448.4億元。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群的實(shí)際養(yǎng)老金發(fā)放水平遠(yuǎn)低于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員。

　　一、老齡化導(dǎo)致社保基金開支壓力逐年增大

　　2014年，我國15-64歲勞動(dòng)人口首次出現(xiàn)負(fù)增長（-0.16%），其后逐年減少，2020年勞動(dòng)人口同比減少1.99%，2011年至2020年，勞動(dòng)人口在總?cè)丝谥姓急葟?4.4%降至68.9%。與此同時(shí)，65歲以上的老年人口增速與占比卻快速攀升，占總?cè)丝诒戎貜?.1%提升至13.5%，十年增加了55.2%。

　　從區(qū)域數(shù)據(jù)來看，山東、四川、重慶、上海、遼寧、江蘇及安徽是我國老齡化程度最嚴(yán)重的地區(qū)，當(dāng)前老年人口撫養(yǎng)比均超過20%。從增長率來看，最近十年老年人口撫養(yǎng)比上升最快的城市為地區(qū)為上海、山東、浙江、河北和黑龍江，升幅都超過了8個(gè)百分點(diǎn)。

　　二．社保基金收支缺口不斷擴(kuò)大，對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度逐年上升

　　自從2013年開始，社保基金就已出現(xiàn)收支不相抵的情況，之后赤字規(guī)模逐年擴(kuò)大，2019年，收支缺口1.07萬億，2020年受疫情影響，擴(kuò)大到2.35萬億。從2013至2020年，社保基金累計(jì)結(jié)余的規(guī)模總計(jì)增長110.6%，同期財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模增長185.1%，社保基金對于財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度不斷提高，目前財(cái)政補(bǔ)貼占社保基金總收入的比例為27.7%，比2013年上升7.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　三．基本養(yǎng)老保險(xiǎn)連年收不抵支是社保基金赤字的主要原因

　　從結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)構(gòu)成。養(yǎng)老保險(xiǎn)在社保基金的運(yùn)行中起決定性作用，2020年，扣除財(cái)政補(bǔ)貼收入后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支差達(dá)-19216.9億元，占社保基金總計(jì)缺口的92.9%；從財(cái)政補(bǔ)貼比例看，全部社保基金財(cái)政補(bǔ)貼中，70.7%流向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。從細(xì)分賬戶來看，其中企業(yè)職工養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度分別為20.4%、74.5%和39.1%。     

　　未來，社會(huì)老齡化疊加經(jīng)濟(jì)增長放緩，將進(jìn)一步加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)的入不敷出。一方面，老年人口撫養(yǎng)比的上升將導(dǎo)致保費(fèi)征繳收入規(guī)模縮減，養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)率持續(xù)下行；另一方面，政府為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2019、2020年陸續(xù)出臺的一系列社保降費(fèi)、緩繳與免征政策，增支疊加減收，進(jìn)一步加大了社保收支缺口，使得社保基金運(yùn)作更加依賴于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移與中央補(bǔ)貼。

　　1． 企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)自給自足的能力在不斷下降

　　2020年，我國31個(gè)省、市、自治區(qū)中僅廣東（544.5億）、北京（204.7億）、云南（15.3億）、西藏（13.9億）、新疆（4.2億）和湖南（2.4億）6地的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支有盈余，其他地區(qū)都是入不敷出。

　　2020年首次出現(xiàn)收支不相抵的地區(qū)共計(jì)16個(gè)，其中山西、安徽、廣西、河南、海南、貴州、陜西、甘肅等8個(gè)地區(qū)往年結(jié)余穩(wěn)定增長，當(dāng)前的虧損主要?dú)w因?yàn)橐咔榈臅簳r(shí)性影響；重慶、四川、江蘇、福建、江西、寧夏等6個(gè)地區(qū)的結(jié)余已有增速持續(xù)放緩的趨勢，上海和天津的基金可持續(xù)性已落至警戒線以下。

　　此外，河北、吉林、湖北、浙江、內(nèi)蒙古、山東等6個(gè)地區(qū)多年收不抵支，其累計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余基本均位于警戒線下。青海、遼寧和黑龍江3個(gè)地區(qū)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已穿底或接近于穿底。

　　2． 人口老齡化導(dǎo)致中央調(diào)劑制度杯水車薪，職工養(yǎng)老主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼

　　2018年，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金引入中央調(diào)劑制度。從2020年的地區(qū)轉(zhuǎn)移變化看，中央調(diào)劑制度部分緩解了部分地區(qū)入不敷出的窘境，但從發(fā)展趨勢來看，上海、山東、河北在人口老齡化的壓力下繼續(xù)援助外地省市的能力缺乏可持續(xù)性，福建、江蘇和浙江的養(yǎng)老保障基金財(cái)力也趨于萎縮，可見職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的區(qū)域調(diào)劑不是長久之計(jì)。

　　2020年，全國職工養(yǎng)老基金的財(cái)政補(bǔ)貼收入總計(jì)6271.3億元，其中披露全省/市口徑數(shù)據(jù)的 21 個(gè)地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼收入占當(dāng)期職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入比重的中位數(shù)水平約在 23.3%，北京、廣東、上海和山東對補(bǔ)貼的依賴程度最低，占比均未超過1%[1]。而內(nèi)蒙古、重慶、吉林等省份對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性最高（圖6）。

　　另一方面，從參保人群的結(jié)構(gòu)看，各地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性同樣不容樂觀。目前共8個(gè)地區(qū)參保贍養(yǎng)率[2]低于2，在黑龍江、吉林等地接近1，這意味著每個(gè)在職職工平均都將承擔(dān)一位退休老人的實(shí)質(zhì)贍養(yǎng)責(zé)任，這種贍養(yǎng)壓力將隨社會(huì)老齡化的日益嚴(yán)重而持續(xù)增大。

　　此外，由于當(dāng)前我國職工養(yǎng)老名義上實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，但實(shí)際統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶資金普遍混合使用，大量個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，隨著退休者占參保人群的比例持續(xù)上升，目前現(xiàn)付現(xiàn)結(jié)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將面臨更大的支付風(fēng)險(xiǎn)。

　　3． 機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老缺口也是財(cái)政補(bǔ)貼的巨大黑洞

　　2014年養(yǎng)老金改革前，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老職工保險(xiǎn)主要依靠國家財(cái)政撥付，與企業(yè)職工養(yǎng)老形成制度和待遇均截然不同的雙軌制。2014年養(yǎng)老金并軌后，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)基本相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法。但從實(shí)際繳付和支出情況來看，并軌改革推行近7年后，流向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼總量和占比不降反升，2018年至今補(bǔ)貼規(guī)模增長1426.4億元，占收入的比重從29.9%提高到39.1%。2020年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支規(guī)模分別相當(dāng)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的0.45倍和0.35倍，但財(cái)政補(bǔ)貼收入為后者的0.85倍。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老支出對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度遠(yuǎn)高于企業(yè)職工。

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)難以與財(cái)政脫鉤的主要原因在于過渡養(yǎng)老金的計(jì)算辦法。2014年前入職并尚未退休人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)采取補(bǔ)低限高的規(guī)則，實(shí)際發(fā)放待遇遠(yuǎn)高于收繳；而改革前已退休人群仍直接依靠財(cái)政撥付領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，雖然養(yǎng)老金名義上將在2024年結(jié)束過渡期，實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位職工完全并軌，但實(shí)際上改革前入編職工的養(yǎng)老待遇構(gòu)成的支出存量，仍然需要財(cái)政的兜底（詳見附錄）。

　　2020年的數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政補(bǔ)貼在絕大部分地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入中占比超過30%。目前有結(jié)余數(shù)據(jù)的16個(gè)地區(qū)中，有12個(gè)的結(jié)余僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)?-4個(gè)月的支付水平。可見目前機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦脫離財(cái)政補(bǔ)貼則無以為繼。

　　4． 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障基本上靠政府的財(cái)政支出

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要面向農(nóng)民、靈活就業(yè)人口等不適用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群，目前覆蓋5.4億人口，是覆蓋人口最多的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)[3]，但其收支規(guī)模均遠(yuǎn)不及職工和機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2020年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的總收支分別企業(yè)職工養(yǎng)老的0.16倍和0.09倍，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老的0.36倍和0.25倍。過去十年中，財(cái)政補(bǔ)貼收入占比從63.8%提高至74.5%。但其獲得的財(cái)政支持規(guī)模仍大大小于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　2020年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)收到的財(cái)政補(bǔ)貼3134.6億元，而同期企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)分別為6271.3億元和5448.4億元。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群的實(shí)際養(yǎng)老金發(fā)放水平也相應(yīng)低于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員。

　　注釋：

　　[1] 僅披露了省本級口徑數(shù)據(jù)地區(qū)中，福建的財(cái)政補(bǔ)貼占比較低。

　　[2] 參保贍養(yǎng)率：參保在職人員/參保離退休人員。

　　[3] 企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)2020年參保人數(shù)合計(jì)4.6億．

　　(本文作者介紹：中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇研究院副院長)