文/孫天琦

　　對于防范化解金融風險，習近平總書記指出，“要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置”。這需要金融管理部門強化微觀審慎監管，重視行為監管，落地功能監管，嚴控增量風險。同時，隨著經濟周期、金融周期的起伏，不良資產也會周期變動，不可避免會出現高風險機構，需要建立具有硬約束的高風險機構早期糾正機制，不糾正即處置，不使高風險機構在一些地方出現淤積。

　　一、三年金融風險攻堅戰下來，金融風險整體收斂

　　人民銀行每個季度對4千多家銀行進行央行評級。央行評級共11級，1-7級屬于安全邊界內，8、9、10和D級屬于高風險機構。2020年起，每季度高風險機構數量持續下降，大部分機構都在安全邊界內。從2021年上半年看，3978家參評機構都是在安全邊界內，資產占整個銀行業的98.6%。“紅區”高風險機構422家（8-10和D級），數量較多，但是資產占比很小，僅為1.4%，當然不可否認的是包商銀行等幾家中小銀行出險后的政治影響和社會影響極其惡劣。

　　從另外一個數字看，24家大型銀行（工農中建交郵儲等）評級結果一直非常好，評級始終處于1-7級，在銀行業中資產占比達到70%。所以總體上看，整個金融業的風險還是可控的，底盤非常穩定，壓艙石非常穩定。金融業總資產是370萬億，90%是銀行業的資產，銀行業資產的98.6%都是掌握在安全邊界內的銀行，70%掌握在24家大銀行。

　　近幾年央行評級高風險金融機構情況（8-D級）：2018年4季度高風險機構587家，2019年4季度545家，2020年4季度442家，2021年2季度422家（數據來源：中國金融穩定報告，人民銀行微信公眾號）2021年三季度約400家，高風險機構持續下降。存量風險呈現區域集中的特點，四五個省份高風險機構的數量占全國70%，資本缺口占全國80%左右。

　　從大形勢看，經過三年攻堅戰，安邦系、明天系等大雷已精準拆彈，基本得到有序處置。剩下存量的高風險機構，單個機構都很小，但是區域上比較集中，加之商業銀行風險的鏈式反應特點，處置起來仍需重視。同時，密切防范可能的新型風險和疫情的后續沖擊。

　　二、強化微觀監管

　　（一）準入環節

　　一是股東資質的監管。加強管理部門間信息共享，促進金融機構股東的穿透監管。

　　二是金融業必須要持牌，嚴厲打擊無照駕駛。打擊無照駕駛的非法金融活動，行動上必須嚴厲，輿論上也必須嚴厲，敢于把金融活動定義為非法金融活動，嚴肅執法，高舉高打、高舉嚴打，過去對非法金融活動顯得偏慢、偏軟、偏松。

　　無照駕駛，屬于非法金融活動，既有境內的，也有跨境的。無照駕駛的非法跨境金融服務包含跨境開立銀行賬戶等銀行服務、跨境證券投資服務、跨境銷售保險、跨境支付服務、跨境比特幣和ICO交易服務、跨境外匯保證金交易等。其中，更迷惑、更隱蔽的方式是，一些中資金融機構持有境內牌照，其香港子公司持有境外牌照，然后與境內機構合作，在境內各種變相攬客、展業，利用數字平臺變相給境內提供金融服務。因為這些機構在境內持有牌照，在境外也持有牌照，更具迷惑性，但它提供跨境金融服務是沒有經過產品準入，也違反外匯管理規定，屬非法金融活動。

　　金融作為特許行業，必須持牌經營。金融產品是“專賣品”，不是任意機構都可以賣，不是想賣給誰就賣給誰。也不是誰想買就能買（合格投資者概念）。網絡大V通過社交媒體（如抖音）帶貨銷售金融產品必須持牌，否則屬非法金融活動。

　　（二）持續監管環節的微觀審慎監管

　　要健全公司治理，加強黨的領導和黨的建設。提高對關聯交易監管和集中度監管有效性。規范同業業務，強化流動性監管和資本要求。提高杠桿率監管的有效性，強化金融機構資本約束。規范表外業務發展。提升中小機構的科技水平。強化異地展業和異地經營監管，彌補監管空白。提高資產質量監管的有效性。關注貨幣錯配和匯率風險。回歸基本常識、基本常理，高度關注與同業偏離度太大的異常指標，及早糾偏。強化數據真實性監管。中小金融機構要推進人力資源的結構優化。

　　重點看幾個點：

　　1． 關聯交易和集中度的教訓非常深刻。

　　2021年處置的兩家高風險銀行，其中一家銀行總資產約1500億，93%的貸款給了控股股東，另一家類似規模的銀行80%的貸款也給了控股股東。對關聯交易和集中度的監管關鍵是監管要求的落地執行。

　　早在1996年，監管部門對關聯交易和集中度監管就提出了非常明確的數據指標要求。《商業銀行資產負債比例管理監控、監測指標和考核辦法的通知》（1996）規定，對同一借款客戶貸款余額與銀行資本凈額的比例不得超過10%。對最大十家客戶發放的貸款總額不得超過資本凈額的50%。《農村信用合作社管理規定》（1997）規定，對同一借款人的貸款余額不得超過本農村信用社資本總額的百分之三十；《關于修改農村信用合作社資產負債比例管理指標的通知》（1998）規定，對最大的一家客戶貸款余額不得超過本社資本總額的30%，對最大的十家客戶貸款余額不得超過本社資本總額的1.5倍。《股份制商業銀行公司治理指引》（2002）規定，同一股東在商業銀行的借款余額不得超過商業銀行資本凈額的百分之十。從這幾年的高風險機構看，這些要求沒有得到很好的執行。

　　2． 在金融科技方面，中小金融機構的科技水平一定要提高，但是要回歸基礎，做好最基礎的工作，不要追求時尚的概念和虛頭巴腦的東西。根據對出險商業銀行的總結，和對十多家省會城市城商行和農商行的調研，發現幾個典型問題：

　　一是銀行內部分支機構信貸數據無法共享，系統無法識別信貸客戶管理關系，需要人工識別與認定。例如，一家集團有多家子公司，很多子公司都是銀行的客戶，這些子公司中只有不到四分之一的公司納入企業集團授信的統一客戶管理。

　　二是流動性管理系統功能缺失，部分指標手工填報或直接調整，無法準確監測流動性風險，系統內的流動性指標與報監管的報表數據嚴重不一致。

　　三是沒有建立管理信息系統，分支機構仍然用手工臺賬的方式管理抵質押物，無法實現對抵押品的動態監測。

　　四是不能按實際控制人進行集中度管理，大量貸款突破集中度和關聯交易監管要求，線上線下審批存在流程脫節。

　　五是信貸系統與信用卡數據割裂，手工導入合并計算導致誤差很大。

　　六是搭積木式的信息系統建設，導致信息系統架構管控空白，功能重復建設，系統聯動性差，風險監測功能模塊割裂，無法全面監測識別預警風險。實踐中，柜面出現的風險，系統反映不出來。2020年，某銀行的一個網點出現擠兌，柜面已經擠兌好幾天，但系統反映不出來。此外，子系統之間不良貸款統計口徑不一致。

　　七是客戶關聯分級分群等功能缺失，客戶數據標簽畫像不清晰，數據價值利用率低，難以支撐數字化轉型的需要。

　　八是對外包的依賴度太高，運維的外包人員更換頻繁，服務年限短，穩定性差。所以，總體來看，實際上中小金融機構有大量的數據，但是數據尚未得到有效利用，數據還在睡大覺，需要重視的是更基礎的數字化方面的工作。

　　3． 回歸基本常識，基本常理，高度關注與同業偏離度太大的異常指標，及早糾偏。

　　近幾年出險的某農商行10個月內資產擴張16倍，三個出險的企業一個7年間資產負債規模擴張93倍、一個虛假貿易（離岸轉手買賣）營業收入7年內增長了700多倍、一個10年間負債從0.89億元擴張至4159億元，擴張了四千多倍，并且在整個違背常理的擴張過程中，金融市場和金融機構持續給予高評級、承銷債券、斥資購買債券、發放貸款等。

　　穩定部門在總結這些出險的高風險金融機構和暴雷工商企業的基礎上，建立了預警機制，從大量中小金融機構的數據庫中尋找哪些中小金融機構的哪些指標過于好于同業，從中尋找風險隱患和苗頭。從2021年看，一個季度大概抓出四五十家，抓的重點是評級好的機構（評級1-7級，甚至1-5級），因為在高風險機構里邊找已經沒意義。抓到的風險苗頭有：銀行承兌匯票保證金存款連續三年增長都在100%以上，異地貸款占比在50%以上，信貸增長連續幾年都是40%、50%等。在這些銀行并未出險，評級也很好，活蹦亂跳、總體非常健康的時候，發現一兩個異常指標，及時糾偏相對容易很多。

　　4． 中小金融機構人力資源結構優化和人員精簡。

　　根據初步統計，工農中建交等大行一億的資產大概1個人來管，如果加上表外可能就是一個人管1.5億甚至2億元的資產。城商行管一億資產需要1.2個人左右，對農村信用社而言，平均下來大概需要3個人。高風險農村信用社多的省份，管一億資產需要的人遠遠高于其他省份，比如需要七八個人，最高的一個信用社，也是高風險信用社，管一個億需要14個人！人員多了之后，是非就多，不良資產就多，造成的損失遠遠高于這部分冗余人員的工資獎金成本。人力資源優化，人員精簡，也是高風險中小金融機構面臨的重要問題，比如也得有一個編制限制的概念，不能想進多少人，就進多少人。

　　（三）持續監管中的行為監管

　　零售端加強消費者、投資者保護。立法思想從形式平等到實質平等、從契約自由到契約公平和契約正義不斷演進，完善相關法律法規。確保眾多監管政策落地執行，強化行為監管能力建設；建立分級監管模式，監管資源集中于高風險機構；建立全國性消費/投資糾紛數據庫和對舉報揭發的重獎機制和保護機制；進一步重視金融知識普及，強化“收益自享、風險自擔”意識等；金融機構在公司治理層面強化行為風險管理體制機制。

　　批發端行為監管要研究制定監管規則（本外幣同業市場、黃金市場、債券市場等），建立金融業批發市場的現場檢查、非現場監管等工作體系，打擊內幕交易、操縱市場、利益輸送等行為。推動各類券種承銷、交易的線上化，提高發行交易透明度。規范債券發行主體行為，嚴格執行投行承銷、發行定價和投資交易業務防火墻制度。完善金融業批發市場自律機制，豐富本幣自律機制管理范疇。優化各市場考核評價體系，建立多維度評價體系。近兩年抓了一些金融機構內部負責同業批發業務的相關人員，下一步金融機構內部同業之間的交易部門應該成為金融機構內部管理的重點領域，金融監管部門、紀委監委以及巡視的監督重點，公安司法刑事打擊和民事追責的重點。

　　（四）守土有責，功能監管要落地。

　　消除監管空白、監管盲區，對于具有跨行業、跨市場、跨境特征的金融產品和服務，按照業務屬性和風險實施歸口管理。從現在實際看，還存在“只管合法不管非法，牌照是我發的我就管，牌照不是我發的我就不管”的問題。

　　從國際上看，這幾年金融穩定理事會（FSB）、國際清算銀行（BIS）也在倡導基于業務性質的監管（Activity based supervision and regulation）和基于機構的監管（Entity based supervision and regulation）相結合。若是僅僅基于機構的監管，那如果在互聯網平臺上賣金融產品A，那么監管部門就說，互聯網平臺牌照不是我發的、不歸我管，它賣金融產品A我不管。基于業務性質的監管可以全覆蓋，平臺上賣存款，存款類業務歸銀行監管部門管，互聯網平臺賣信托，就得銀行監管部門管，互聯網平臺上賣私募產品，就得證券監管部門管。在功能監管落地這塊還有很長的路要走。

　　三、建立具有硬約束的高風險機構早期糾正機制

　　2004年《中華人民共和國銀行業監督管理法》規定，監管部門可以通過暫停部分業務、限制分紅、責令控股股東轉讓股權、責令調整董事及高級管理人員等措施，要求銀行機構糾正風險。2012年《商業銀行資本管理辦法（試行）》明確，監管部門可根據問題銀行資本不達標的嚴重程度，采取逐步增強的風險糾正措施。2015年《存款保險條例》規定，投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅下降，嚴重危及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、人民銀行、銀監會的要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等改進措施。

　　但從實踐中看，早期糾正沒有強制和限期執行要求，在一些地方發揮作用有限。一些省份出現前文所講的高風險機構淤積的現象，即400多家高風險機構中70%存在于四五個省份。早期糾正失效的具體表現是：一些三年前就是高風險的機構，三年來資產規模一直在增長，每一年增長10%、20%甚至30%，高風險機構的董事長、行長還會到另外一個地方去當董事長、行長；或者支持這些高風險機構搞一些創新型業務，比如第三方互聯網存款。處置高風險機構的時候，還是顯得偏軟、偏慢。希望通過原班人馬、原有文化、原有機制，企圖讓它通過發展、做大資產規模甚至做新業務把過去虧空彌補上來，從實際效果看，幾乎沒有成功。

　　下一步處置高風險機構還是真正做到早發現、早預警、早糾正、早處置，真正按照《商業銀行資本管理辦法》，資本充足率越低，監管措施要越嚴。要建立具有硬約束的早期糾正機制，強化“限期糾正”約束力，做到“不糾正即處置”。這樣，一邊壓降存量高風險機構，一邊有效的早期糾正不會使高風險機構淤積，整體風險就會下降。早期糾正不能成為擺設。

　　(本文作者介紹：中國人民銀行金融穩定局局長)