意見領袖丨中銀研究

　　2021年12月8日至10日中央經濟工作會議召開，會議總結2021年我國經濟工作，分析當前經濟形勢，部署2022年經濟工作。2021年是“十四五”開局之年，也是實現第一個百年目標、開啟第二個百年目標之年，會議肯定了2021年實現了“十四五”良好開局等成績，同時也指出當前經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，要求2022年經濟工作要穩字當頭、穩中求進。會議在宏觀、微觀、結構、科技、改革開放、區域、社會七大方面做出了政策部署，并回應社會關切，強調要正確認識和把握共同富裕、資本特性、初級產品供給、防范化解重大風險、碳達峰碳中和五個方面的重大理論和實踐。2022年，中國經濟將持續恢復，政策將努力保持經濟運行在合理區間。本次會議中，2022年經濟形勢判斷、跨周期與逆周期政策有機結合、房地產政策調整、打通供給約束堵點、綠色減碳政策糾偏、強化就業優先導向等6個方面值得特別關注。

　　一、“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”，預示2022年經濟開局壓力較大

　　2021年，中國經濟發展和疫情防控保持全球領先地位，預計全年經濟增速為8.1%左右，能夠順利實現年初確定的6%以上的預定目標。本次會議在充分肯定成績的同時，指出當前我國經濟仍面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。無論是從經濟運行的連續性來看，還是深入分析造成這些壓力的原因，2022年經濟開局壓力都依然較大。

　　第一，2022年外需回落與內需回升并存，內需恢復恐難以抵補外需放緩缺口。2022年，隨著全球經濟增速放緩，歐、美貨幣政策趨緊，財政補貼退出的影響凸顯，外需增速將逐步回落。同時，德國新任總理上臺，法國大選臨近，國際政經格局加速演變，我國出口面臨的外部環境更加嚴峻復雜。國內疫情恐仍將延續局部反復趨勢，繼續影響經濟、收入和消費恢復；物價上漲進一步削弱居民消費能力；汽車等大額消費繼續受芯片供應鏈制約。在穩增長重要性提高背景下，財政發力將助力基建投資增速企穩回升，但2022年財政壓力增大制約基建投資回升幅度。房地產調控政策繼續堅持“房住不炒”定位，實施力度或將有所調整，房地產投資可能低位企穩，但總體增速將低于2021年。企業效益改善、金融支持力度增大等因素支持制造業投資持續回暖，但經濟下行壓力較大影響企業經營預期，以及未來出口增速可能高位回落，制造業持續回暖動力將有所減弱。綜合來看，2022年內需疲弱恢復恐將難以抵補外需放緩的缺口。

　　第二，疫情、大宗商品價格等因素繼續沖擊供給。一是疫情對供給端的影響仍將持續。2022年國內疫情預計仍將延續局部反復態勢，繼續影響住宿餐飲、交通運輸、文化旅游、租賃商務等服務業恢復。受疫情影響較大的住宿餐飲業、租賃和商務服務業2021年前三季度增加值兩年平均增速仍然為負，2022年可能仍難以恢復至正常水平。同時，全球疫情演變趨勢未明，越來越多的國家嘗試“與病毒共存”策略，全球產業鏈供應鏈仍部分受阻，對我國工業生產造成一定影響。

　　二是大宗商品價格高位恐將持續至2022年年中，疊加總需求收縮，制約下游企業利潤改善。綠色轉型背景下全球能源結構性矛盾凸顯，疊加大宗商品自身存在供給彈性不足的特點，以及疫情、勞動力不足等因素持續沖擊全球能源供應鏈，大宗商品價格高位或將持續到2022年年中。盡管存在全球經濟增速放緩、需求下降，美聯儲貨幣政策轉向等因素促進大宗商品價格下降，但全年來看，價格中樞仍將處于歷史高位。在總需求收縮情況下，下游企業利潤難以出現改善。

　　第三，企業、居民、地方政府三方預期改善仍需時間。從企業角度看，2021年，在企業效益明顯改善的情況下，企業投資意愿仍趨于下降。2021年中國銀行實施的三次企業問卷調查數據顯示，超過90%的企業獲取融資主要用于生產經營流動性需求，僅有20%左右的企業獲取融資用于固定資產投資。2022年，疫情不確定性較大、需求不足、成本高企等因素將繼續影響企業預期，制約企業投資意愿恢復。從居民角度來看，疫情以來，居民儲蓄意愿增強、消費意愿下降趨勢明顯。2021年三季度人民銀行調查數據顯示，傾向于“更多儲蓄”的居民占比50.8%，較上季度提高1.4個百分點；傾向于“更多消費”的居民占比24.1%，較上季度下降1個百分點。2022年，疫情影響下，居民收入預期不確定性依然較大、收入增速恢復較慢，預防性儲蓄動機依然較強，消費傾向將繼續低于疫情前水平。從地方政府角度來看，2022年，隨著地方債到期兌付高峰的到來，以及壓實屬地責任的治理機制下，地方政府債務壓力凸顯。這將對2022年地方財政發力程度和效果形成一定制約。

　　二、宏觀政策穩字當頭、穩中求進，更加注重跨周期與逆周期政策有機結合

　　面對經濟下行壓力，2022年穩增長信號明顯增強，會議提出“著力穩定宏觀經濟大盤”“各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，政策發力適當靠前”。預計2022年經濟工作將把“穩增長”放在更加突出的位置，宏觀政策穩增長力度將有所加大。

　　第一，財政政策將更加積極，加快支出進度。與2020年“財政政策要提質增效、更可持續，保持適度支出強度”表述不同，本次會議指出“要保證財政支出強度，加快支出進度”“適度超前開展基礎設施投資”，釋放了2022年財政政策寬松、基建投資發力的信號，財政預算支出和地方政府債券發行進度將加快。在支出方向上，一是積極擴大有效投資，適度超前進行基礎設施建設。在減碳、新能源、新技術、新產業集群等領域加大投資，推進重大工程、基本民生項目盡快形成實物工作量。二是實施新的減稅降費政策。在延續制度性減稅、落實已定緩稅政策的同時，2022年或將采取新的組合式、階段性減稅降費措施，強化對小微企業、制造業和科技創新的支持，對抗風險能力弱的企業、行業給予精準政策扶持。預計2022年減稅降費規模將有所提升，有利于為中小企業紓困減負，提振市場主體信心。

　　在此背景下，2022年財政收支矛盾將進一步凸顯。一方面，財政增收存在一定困難，房地產降溫導致土地收入縮減，減稅降費政策仍需維持一定力度。另一方面，在共同富裕目標下，民生領域財政支出具有一定剛性。同時地方政府債務償付壓力仍然較大，2022年地方政府債券到期規模為2.75萬億元，高于2021年（2.67萬億元）。在國內外環境復雜多變、經濟下行壓力增大的背景下，2022年財政赤字率或有所提升，地方政府專項債額度或適度增加，向市場釋放積極信號。

　　第二，貨幣政策保持穩健，或穩中略寬。本次會議指出“穩健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕”，與去年表述相似，但未提及“保持貨幣供給量與名義經濟增速基本匹配，保持宏觀杠桿率基本穩定”，這表明2022年貨幣政策或穩中略寬，總量上仍將保持市場流動性合理充裕，為實體經濟提供合意的融資環境。通過發揮再貸款、再貼現以及碳減排支持工具等結構性貨幣政策工具作用，不斷完善金融有效支持實體經濟的政策框架和激勵機制，引導資金向小微企業、科技創新、綠色發展等領域流動，加大對經濟重點領域和薄弱環節支持力度。

　　第三，加強政策協調聯動，跨周期與逆周期政策有機結合。當前及未來一段時間經濟下行壓力增大是短期擾動性因素與長期趨勢性因素共同作用的結果。本次會議提出2022年要“推動經濟實現質的穩步提升和量的合理增長”，面對短期穩增長與中長期轉型升級的雙重任務，如何平衡好短期與長期、穩定與改革的關系是各項政策實施面臨的重大挑戰。因此，本次會議特別指出“貨幣和財政要協調聯動，跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合”。預計未來，一方面將不斷完善不同部門之間的政策協調機制，在穩增長、促改革、防風險等方面進一步加強財政、貨幣等各項宏觀政策的協調配合。另一方面，在加大逆周期調節穩增長的同時，加強政策的跨周期平衡作用，兼顧長期經濟動能培育，比如會議提出要引導金融機構加大對科技創新、綠色發展的支持。

　　第四，更加注重政策實施的節奏、方式、時機，盡量減輕對經濟不必要的沖擊。2021年，能耗雙控、“雙減”、互聯網反壟斷等政策對經濟、就業等帶來較大影響。本次會議指出，“實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役”，并強調“傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上”。在反壟斷方面，本次會議既強調“加強反壟斷和反不正當競爭”，又指出鐵路、電網等行業反壟斷要穩步推進。從諸多關于改革的表述來看，本次會議更加體現“先立后破”的工作思路。預計未來政府調整政策和推動改革將更好地把握時度效，綠色、反壟斷等領域相關政策實施的節奏、時機把握將更好地與經濟運行實際相匹配，減小改革對經濟帶來的沖擊。

　　三、在堅持“房住不炒”定位的基礎上，支持商品房市場更好地滿足合理需求

　　第一，重申“房住不炒”和“因城施策”。2021年三季度以來，全國房地產市場快速下滑，從投資、消費等多個方面加大經濟下行壓力。根據測算，在悲觀、中性情形下，2022年房地產開發投資增速放緩將分別下拉GDP增速0.18個和0.07個百分點。房地產行業下行不僅拖累經濟增速，還引發華夏幸福、恒大集團等知名房企先后陷入債務危機，導致行業風險加劇。2022年是房企離岸美元地產債的償債高峰，到期規模約3500億美元，部分高杠桿民營房企存在較大償付風險。本次會議重申“房住不炒”，明確了未來房地產政策基本定位。但同時，會議也再度強調“因城施策”，結合近期多地房價出現下滑，預計2022年部分地區房地產政策可能有所放松。

　　第二，對房地產需求側融資表示明確支持。本次會議明確提出“支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求”，在房地產市場快速下行的背景下，結合“房住不炒”定位，體現出2022年房地產政策“只托不舉”的思路。12月3日，“一行兩會”就房地產問題的集中表態，具體包括：將居民購房貸款重點滿足對象從首套房擴大到改善型住房；將企業貸款支持從開發貸擴大到并購貸，并加大保障性租賃住房支持力度；對房地產企業境外債券還款在現行政策框架下提供支持和便利；要求繼續保持市場融資功能有效發揮，支持房地產企業合理融資等。預計2022年，房地產政策在“房住不炒”和“因城施策”的基礎上，可能在企業融資、住房貸款等多個方面出現適當放松。

　　第三，首次提出行業探索新的發展模式。“行業探索新的發展模式”這一提法是首次出現，體現出未來中央將更加注重我國房地產市場、房地產企業、地方土地財政等發展模式轉變。在房地產市場發展模式方面，2013年10月中央政治局會議首次提出“住房問題既是民生問題，也是發展問題”。未來房地產涉及的民生問題將以政府為主導，“堅持租購并舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設”，為困難群體提供基本住房保障。房地產市場發展問題將堅持市場化改革方向，激發市場活力，滿足多層次住房需求。發展和民生兩者兼顧來看，未來我國將構建以政府為主提供基本保障、市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。在房地產企業發展模式方面，在當前房地產行業面臨增量空間下降、行業發展從增量逐步轉入存量的情況下，我國房地產企業高杠桿運營，高度依賴房價上漲作為主要利潤來源的發展模式已經不可持續，地方政府依賴房價上漲帶來土地財政收入的發展模式也不可持續，未來房地產企業高杠桿、高周轉的發展模式將加快轉變。

　　四、強化創新基礎作用，打通供給約束堵點

　　第一，繼續強調創新的基礎性作用。一是強調原創性基礎研究能力提升。本次會議中“制定基礎研究十年計劃”“強化國家戰略科技力量”等部署表明，基礎研究仍是未來我國需要重點補齊的短板。未來，政策將引導優勢科研力量圍繞實際需求拓展基礎研究；加大基礎研究領域經費支持力度，同時建立和完善多元化科研資金投入機制，優先保障基礎研究經費，帶動生物技術、半導體、量子信息等前沿領域取得突破。二是用改革的辦法，激發科研院所活力，推動產學研合作。本次會議關于創新的表述中，增加了“推動科研院所改革”。未來，我國科技體制改革將加快推進，在強化企業作為創新主體的同時，從縱向經費申請、科技成果評估考核等多個方面鼓勵高校、科研院所等研究機構，更多地從產業發展、企業需求等實際出發制定研究計劃，推動各方研究力量與企業需求相匹配。

　　第二，聚焦制造業核心競爭力，推動傳統產業數字化改造。盡管疫情對實體經濟帶來嚴重沖擊，但并未改變高技術行業高速增長態勢。本次會議指出“要提升制造業核心競爭力”，具體包括以下幾個方面。一是通過產業基礎再造工程，帶動高技術產業創新發展。2022年，我國將圍繞重點行業轉型升級和新興行業核心技術攻關，加大科技成果產業化應用，繼續推動新一代信息技術、新材料、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業快速發展。二是加大“專精特新”企業培育的政策支持力度。2021 年我國出臺多項政策支持“專精特新”企業發展，并成立北交所為創新型中小企業提供融資便利。本次會議強調“激發涌現一大批‘專精特新’企業”。預計2022年政策仍將從財稅、融資、營商環境等多個方面全方位繼續支持中小企業創新能力提高，帶動經濟高質量發展。三是推動產業數字化改造，加快傳統產業升級。當前隨著我國大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網等技術快速發展，產業數字化改造的基礎不斷成熟。未來，政策一方面將大力推動數字信息技術產業自身發展，創造出更多新業態、新模式、新場景，帶動無人駕駛、智能硬件等新產業發展；另一方面將加快推動數字信息技術與傳統制造業以及服務業融合，提高制造業勞動生產率，促進服務業向個性化定制服務轉變。

　　五、明確避免運動式、一刀切減碳，兼顧新能源替代和穩定能源供求

　　第一，明確傳統能源退出要求，確保能源供給安全穩定。2021年下半年以來，由于煤炭供給緊張、可再生能源難以補位，出現電力緊缺和工業生產放緩。在政府保供穩價政策指導下，近期能源供應緊張情況已明顯緩解。推動經濟綠色轉型符合未來發展方向，已經成為社會共識。但當前新能源完全替代化石能源的條件并不成熟，能源結構調整仍需時間，未來能源脆弱性問題將更加突出。本次會議提出“傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上”“要立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，推動煤炭和新能源優化組合，確保能源供應”，這些舉措突出了能源安全的重要性，糾正“運動式減碳”等錯誤導向、做法。未來政策將更加注重綠色轉型期的能源安全問題，重視新能源與傳統能源協調平衡關系。2022年將通過發揮大企業特別是國有企業作用做好重點大宗商品的保供穩價，先立后破，通過優化煤電結構、淘汰高排放的工業鍋爐窯爐等方式提高煤炭的高效清潔利用水平。

　　第二，優化能耗“雙控”考核措施，加快實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。長期以來，我國對能源消耗量的控制并未嚴格區分傳統能源和可再生能源，由于早期可再生能源使用比例較低，對企業生產影響有限。但隨著新能源使用比例提升，碳達峰碳中和加快，這種能耗考核方式的弊端逐步顯現。會議指出“科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”。這一舉措突出“新增”和“原料用能”，有利于提高能耗控制“紅色”地區發展可再生能源的意愿，減輕石油化工等行業生產過程中的用能約束，也有助于激勵市場主體采用新能源。同時，會議指出加快實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，明確未來考核的目標是碳排放“雙控”，對碳交易市場發展帶來利好，預計未來將從完善和推廣碳排放檢測等方面為碳排放“雙控”創造條件。

　　第三，狠抓綠色低碳技術發展。我國能源結構仍以化石能源為主，而工業化發展還將推動能源需求增加，我國綠色轉型的時間緊、任務重。因此未來推動綠色轉型的關鍵在于綠色科技創新，這不僅有助于降低推動節能減排的成本，也將為經濟增長提供新動能。本次會議提出“要狠抓綠色低碳技術攻關”。預計2022年政府將加大推動綠色相關領域基礎研究投入，支持能源基礎研究、應用基礎研究和戰略儲備技術研發。通過財政補貼、稅收優惠等鼓勵社會資本發展碳材料、碳捕獲、儲能、綠氫等關鍵技術的研發。加強與先進能源科技大國的技術合作。

　　六、強化就業優先導向，健全靈活就業用工保障政策

　　第一，就業壓力依然較大，就業優先政策進一步強化。本次會議對就業問題著墨頗多，主要是由于2022年就業壓力依然較大。一是高校畢業生規模、增量均再創新高。預計2022年高校畢業生人數將達到1076萬人，較2021年同比增加158萬人。二是上下游物價不同步對中下游企業盈利侵蝕較為嚴重，疊加需求疲弱、用工難、工資上漲等問題，中下游企業經營困難較大，疊加2022年外貿增速回落，企業就業吸納能力整體下降。三是經濟轉型與改革政策也將繼續對就業市場造成沖擊。在綠色轉型、“雙減”政策、房地產調控、互聯網企業發展減速、產業結構調整等多重因素影響下，2022年結構性失業人群規模恐將難以下降，“用工難”與“求職難”矛盾仍將較為突出。因此，本次會議提出“繼續做好‘六穩’‘六保’工作特別是保就業保民生保市場主體”“要在推動高質量發展中強化就業優先導向，提高經濟增長的就業帶動能力”。較之于2020年中央經濟工作會議，這些關于就業的表述明顯體現出2022年就業工作優先級提高，保就業底線思維更加凸顯。

　　第二，抓好重點群體就業問題，健全靈活就業勞動用工和社會保障政策。針對2022年高校畢業生等重點人群就業問題，本次會議強調“落實落細穩就業舉措”“健全靈活就業勞動用工和社會保障政策”。其中，健全靈活就業相關保障政策首次在中央經濟工作會議中出現。這主要是針對近年來網約車、外賣、直播等平臺類靈活就業規模不斷擴大，但存在部分平臺、主播利用靈活就業、外包等方式，在社保、醫保等方面不提供基本用工保障問題。預計2022年，政策將從以下幾個方面入手，做好穩就業工作。一是加大對市場主體的支持力度，在現有減稅降費政策延期的基礎上實施新的減稅降費政策，助力小微企業減負紓困；同時，增強金融對實體經濟的支持力度，通過保市場主體來保就業。二是重視網約車、外賣、直播等平臺就業的新興用工模式，加快完善此類靈活就業的相關勞動用工和社會保障制度，在鼓勵平臺更好地發揮靈活就業吸納能力的同時，推動平臺保障勞動者合理收入、安全和社會保障等權益。三是針對“雙減”、房地產、傳統產業等相關行業失業人員，通過完善供需對接、加強轉崗培訓等方式解決其再就業問題。

　　（作者：中國銀行研究院  梁婧、葉銀丹、王梅婷）

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)