文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 鄭秉文

　　人口老齡化是一個世界性的發(fā)展趨勢，世界各國養(yǎng)老金制度都面臨嚴(yán)重沖擊，并且越是發(fā)達(dá)的國家，人口老齡化越嚴(yán)峻，養(yǎng)老金制度改革的壓力越大。為此，在過去幾十年里，有些發(fā)達(dá)國家在對養(yǎng)老金制度進行改革或建立改革委員會時常常使用“拯救社會保障制度”的口號，而且在這些國家的改革政策組合中，使用最普遍的一個做法就是提高退休年齡。從20世紀(jì)90年代開始，幾乎所有發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型國家都在提高法定退休年齡，例如，美國2020年的法定退休年齡是66歲，2021年的法定退休年齡提高到66歲零2個月，每年提高2個月，2022年是66歲零4個月，一直到2026年實現(xiàn)法定退休年齡67歲為止。美國此次提高退休年齡的改革啟動于2003年，其間2003年到2008年提高1歲，每年提高2個月，從65歲提高到66歲，然后2008年至2019年“喘息”12年。

　　與發(fā)達(dá)國家相比，中國的法定退休年齡太低，提高退休年齡的壓力較大。中華人民國和國建立之后，中央政府曾兩次頒布涉及退休年齡的政策：1951年中央人民政府政務(wù)院頒布的《勞動保險條例》規(guī)定：男工人和男職員年滿60歲（工齡滿25年）、女工人和女職員年滿50歲（工齡滿20年）可退休養(yǎng)老，某些工作環(huán)境特殊并對身體有害的行業(yè)男工人和男職員年滿55歲、女工人和女職員年滿45歲可退休養(yǎng)老；1978年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定，黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)和事業(yè)單位的女干部年滿55歲可以退休。基于上述退休政策，此次實施延遲法定退休年齡所涉及的群體主要是三個：50歲退休的女工人、55歲退休的女干部、60歲退休的男性工人和干部。

　　延退改革：必要且急迫

　　繼“十三五”規(guī)劃綱要之后，“十四五”規(guī)劃綱要再次及時地提出延遲法定退休年齡的問題。之所以稱其“及時”，是因為剛公布的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國人口老齡化趨勢進一步加劇：與2010年相比，60歲及以上人口從8.06%提高到13.5%，上升了5.44個百分點，而2010年僅比2000年上升2.93個百分點；65歲及以上人口從2010年的8.87%提高到現(xiàn)在的13.5%，上升了4.63個百分點，而2010年僅比2000年上升了1.91個百分點。20年前，65歲及以上人口僅為8 811萬人，而20年后的今天高達(dá)1.91億人，翻了一番多。據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，我國人口老齡化將繼續(xù)加劇。

　　我國男女平均法定退休年齡原本已經(jīng)很低，只有55歲左右，但由于種種原因，包括道德風(fēng)險在內(nèi)，每年男女平均實際退休年齡僅為54歲左右。退休年齡太低對參保人本人不是很有利，它將降低養(yǎng)老金的金額或說降低替代率，例如，如果男女平均退休年齡提高到62.5歲，增加的8.5年繳費可提高每月統(tǒng)籌養(yǎng)老金好幾百元（各地平均水平不一樣，提高額度也不盡相同），賬戶養(yǎng)老金也有很大提高，二者合計每年可增加好幾千元。另一方面，退休年齡太低對養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性也很不利，并且退休年齡越低，對養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性的影響越大。在目前退休政策影響下，據(jù)學(xué)習(xí)出版社和黨建讀物出版社2020年底聯(lián)合出版的《黨的十九屆五中全會<建議>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》給出的預(yù)測，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金將在2029年首次出現(xiàn)收不抵支，到2036年將出現(xiàn)基金枯竭。筆者所在的中國社科院世界社保研究中心于2019年4月出版的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》對企業(yè)職工基本基金可持續(xù)情況也做過預(yù)測，其結(jié)果是到2028年出現(xiàn)收不抵支，2035年基金將枯竭。

　　下面，根據(jù)這部“精算報告”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，把延遲退休對維持和改善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的意義做一個簡單介紹。

　　延遲退休可改善制度贍養(yǎng)率

　　在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，有三個參數(shù)十分重要，那就是繳費率、替代率和贍養(yǎng)率。“標(biāo)準(zhǔn)”的替代率是指退休后第一年領(lǐng)取的養(yǎng)老金占退休前工資的百分比。贍養(yǎng)率是指養(yǎng)老保險制度內(nèi)退休人數(shù)占登記參保尚未達(dá)到退休年齡的人數(shù)之比。例如，2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總計參保人數(shù)為45621萬人（含機關(guān)事業(yè)單位人員），其中尚未達(dá)到退休年齡的參保職工32859萬人，退休人員12762萬人，制度贍養(yǎng)率為38.8%。贍養(yǎng)率越高，說明老齡化情況越嚴(yán)峻，而通常大家所說的撫養(yǎng)比一般是指贍養(yǎng)率的倒數(shù)，38.8%的倒數(shù)是2.58：1，就是指目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是2.58個人養(yǎng)1個人。撫養(yǎng)比越高說明人口結(jié)構(gòu)越年輕，老齡化情況越不嚴(yán)峻。

　　繳費率、替代率和贍養(yǎng)率是一個函數(shù)關(guān)系，即繳費率=替代率×贍養(yǎng)率。這個公式說明，老齡化將導(dǎo)致贍養(yǎng)率逐年提高，如要保持基金收支平衡，或者提高繳費率，或者降低替代率。維持養(yǎng)老保險基金的精算平衡，防止使之陷入財政危機，這是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家堅守的一個原則。但如果決策者不想降低替代率，也不想提高繳費率，甚至為了保市場主體和保就業(yè)還想降低繳費率，那就只剩一個辦法了，就是降低贍養(yǎng)率。但是，一般來說贍養(yǎng)率這個參數(shù)是“給定”的，因為它是由人口結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀決定的，即使鼓勵大家多生育，也不可能一蹴而就、立竿見影！于是，一個“稀釋”贍養(yǎng)率的間接辦法就此誕生，那就是提高退休年齡。換言之，提高退休年齡可改變當(dāng)期和未來一個時期的贍養(yǎng)率。這個辦法收效快、效果好，既不用提高繳費率，也不用降低替代率，就可以部分解決老齡化對養(yǎng)老保險制度的沖擊問題。這就是為什么在過去幾十年里絕大多數(shù)國家選擇提高退休年齡的原因。

　　由于我國法定退休年齡過低，實際退休年齡更低，因此提高退休年齡對改善養(yǎng)老保險基金財務(wù)狀況具有更為明顯的效果。假定我國延遲退休從2022年開始實施，女工人退休年齡每年提高4個月，當(dāng)提高到55歲后男工人和職員開始按照每年提高4個月的節(jié)奏加入進來，最終男工人和職員法定退休年齡提高到65歲，女工人提高到60歲退休；還假定，女干部也是60歲退休。在這樣的假定條件下，與不改革相比，我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工（不含機關(guān)事業(yè)單位，下同）養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)率將發(fā)生明顯變化。

　　在不實施延遲退休政策下（下稱“不改革情況下”），未退休登記參保人數(shù)將從2020年的2.76億人逐漸提高到2050年的3.41億人，30年里僅增加0.24倍，而退休人數(shù)則從1.06億人激增至2.78億人，未來30年將增加1.64倍，最終將導(dǎo)致參保贍養(yǎng)率從2020年的38.3%提高到2050年的81.8%。但在實施延退改革之后，參保贍養(yǎng)率將得到極大緩解：未退休登記參保人數(shù)到2050年將提高到4.09億人，而退休人數(shù)則降至2.10億人，這一增一降使2050年參保贍養(yǎng)率降至51.4%。

　　圖1顯示，2020年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險是2.6個人養(yǎng)活1個人，如不實行延退改革，到2050年就提高到1.2個人養(yǎng)活1個人，就業(yè)人口的壓力提高了一倍。但是，如果實施延退，到2050年將變成1.9個人養(yǎng)活1個人，就業(yè)人口的壓力接近不改革時的一半。

　　在發(fā)達(dá)國家，一般情況下登記參保贍養(yǎng)人數(shù)與實際繳費人數(shù)基本是一致的，凡是參保的都須繳費，但在我國由于多繳多得的激勵機制不明顯和靈活就業(yè)人數(shù)逐年增加，只登記參保而停止繳費的人數(shù)逐年增加，遵繳率（實際繳費人數(shù)÷登記參保人數(shù)）在10多年前是90%，目前降到80%，就是說，養(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)更加沉重了。于是在我國就出現(xiàn)了兩個贍養(yǎng)率：在“參保贍養(yǎng)率”之外，必須要看到還有一個“繳費贍養(yǎng)率”并須將其單獨作為一個現(xiàn)象進行分析研究，否則如果只看“參保贍養(yǎng)率”就有可能被誤導(dǎo)。

　　那么延退政策對繳費贍養(yǎng)率有什么影響呢？如不實施延退改革，2020年實際繳費人數(shù)是2.21億人，到2050年將提高到2.89億人，退休人數(shù)沒有變化，還是從1.06億人提高到2.78億人，于是繳費贍養(yǎng)率明顯高于登記參保贍養(yǎng)率——2020年是47.8%，到2050年將提高到96.3%。實施改革之后，情況有明顯改變——2050年實際繳費人數(shù)將提高到3.21億人，退休人數(shù)是2.10億，于是繳費贍養(yǎng)率則從改革前的96.3%降至65.5%，大約下降30多個百分點。

　　圖1和圖2的比較顯示，目前至少有5500萬人只登記不繳費，這事實上“抬高”了贍養(yǎng)率10個百分點，從38%提高到48%。重要的是，從實際繳費人數(shù)來看，到2050年是1.04個人養(yǎng)活1個人，但如果實施延退就立刻提高到1.5個人養(yǎng)活1個人。也就是說，登記參保贍養(yǎng)率是“虛”的，因為有大約20%的人長期不繳費，這樣，繳費參保率就有了實際意義，比如到2050年名義上是1.9個人養(yǎng)活1個人，實際上是1.5個人養(yǎng)活1個人。所以，如何提高養(yǎng)老保險的制度透明度和激勵性，鼓勵所有參保人尤其是那些靈活就業(yè)人員去繳費，甚至多繳費，真正實現(xiàn)多繳多得、長繳多得，就顯得十分重要了。由此看來，在繳費遵從度不高的環(huán)境下，最佳的辦法就是完善激勵相容的制度設(shè)計，讓大家像建立住房公積金那樣主動多繳費和長繳費。

　　延遲退休可極大改善養(yǎng)老基金收支情況

　　延退可明顯改變制度贍養(yǎng)率，這就意味著可明顯改變基金收支趨勢，因為延退后制度內(nèi)登記參保的人數(shù)多了，實際繳費的人數(shù)多了，而退休的人數(shù)少了。

　　從收入的角度看，延退前后有一定的改變。在目前退休政策不變條件下，2020年基金總收入（含繳費、財政補助和利息）為4.21萬億元，占GDP的3.48%，到2050年總收入將達(dá)23.6萬億元，GDP占比將達(dá)7.73%。但如果2022年開始實施延退計劃，2050年我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收入將提高到24.8萬億元，GDP占比提高到8.1%。

　　這里需要指出的是，由于地區(qū)間失衡的原因，早在十幾年前就大約有一半的省份收不抵支，需要財政補助。從1998年至2020年，中央和地方各級財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的財政補助總計達(dá)5.7萬億元左右（其中2020年為估計數(shù)），而2020年底城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金余額才只有4.8萬億元（含機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老基金余額）。這說明，如果沒有以往20多年來5.7萬億元的財政介入，剔除機關(guān)事業(yè)單位之后，目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的余額將成為負(fù)值近2萬億元。

　　進而，我們從圖3可得知，實施延退政策將有利于減少財政風(fēng)險：在不延退的情況下，在2050年的23.6萬億總收入中財政補助將高達(dá)5.6萬億元；如果實施延退，圖4顯示，2050年的總收入將提高到24.8萬億元，財政補助額將減少到5.1萬億元。

　　從支出的角度看（見圖5），在現(xiàn)行退休政策條件下，基金支出規(guī)模將從2020年的3.96萬億元上升到2050年的34.91萬億元，GDP占比將從目前的4.11%上升到2050的年11.42%。根據(jù)OECD的預(yù)測，2050年中國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險支出占比水平將高于很多發(fā)達(dá)國家——高于OECD成員國9.5%的平均水平，更高于歐盟28國11.4%的平均水平，幾乎是美國5.9%的兩倍，屆時將高于瑞士（10.7%）、愛爾蘭（10.0%）、日本（9.5%）、荷蘭（8.1%）、英國（8.1%）、加拿大（6.9%）、新西蘭（7.2%）和韓國（6.3%），甚至高于北歐福利國家瑞典（7.2%）、丹麥（7.5%）、挪威（11.4%）。以上還僅僅是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的支出規(guī)模，如果再加上機關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的支出，到2050年我國全國基本養(yǎng)老保險的支出規(guī)模將更高，超過的國家將更多，將有可能超過法國（12.8%）、德國（12.5%）、西班牙（12.5%）、俄羅斯（12.4%）等國家。

　　但如果2022年實施延退政策，2050年城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險支出規(guī)模將下降至27.9萬億元，GDP占比降至9.11%。雖然降幅很可觀，但仍高于上述大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，略低于日本、瑞士、愛爾蘭和挪威。

　　上述預(yù)測顯示，實施延退政策對在養(yǎng)老保險基金收入的影響不是很大，但對降低基金支出的影響是非常明顯的。以2050年為例，實施延退對基金收入只提高了相當(dāng)于當(dāng)年GDP的0.37個百分點（從7.73%提高到8.10%），但相比之下，基金支出卻降低了2.31個百分點（從11.42%降至9.11%）。

　　延遲退休可提高養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性

　　2020年為應(yīng)對新冠肺炎疫情對企業(yè)和就業(yè)的巨大沖擊，中央決定在以往連續(xù)5年階段性降費和2019年大幅降費與降低費基的基礎(chǔ)上，再次“疊加”實施養(yǎng)老保險費的“減、免、緩”，當(dāng)年出現(xiàn)收不抵支，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金累計余額從2019年的5.46萬億元降至2020年底的4.83萬億元。這是自1997年全國統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度以來首次出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支和基金余額下降。如果將2020年視為“例外”，并將2018年作為預(yù)測期的基年，在這個假定條件下，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金余額到2027年將達(dá)到峰值6.99萬億元，從2028年開始逐年減少，在沒有外部干預(yù)的情況下，到2035年基金枯竭。但如果2022年實施延退政策，達(dá)到峰值的年份將推遲到2029年的7.96萬億元，“峰值年”只推遲了2年，但“枯竭年”卻能推遲7年，即到2042年基金才枯竭。

　　從收不抵支的“赤字年”來看，在不改革的情況下，2028年將首次出現(xiàn)赤字，收支缺口當(dāng)年為1181億元，以后逐年增加，例如2029年是2846億元，2030年是4422億元，到2033年超過1萬億元，2036年超過2萬億元，2039年超過3萬億元，2041年超過4萬億元，2043年超過5萬億元，2045年超過6萬億元，2046年超過7萬億元，2048年超過8萬億元，2049年超過10萬億元，到2050年當(dāng)年的缺口高達(dá)11.27萬億元。但實施延退政策條件下，雖然“赤字年”僅從2028年推遲到2030年，但每年的缺口卻小得多，例如，2030年當(dāng)年僅為32.9億元，2031年1394億元，2032年2701億元，2033年4009億元，到2050年當(dāng)年缺口僅為3.1萬億元。這些預(yù)測顯示，延退非常有利于長期的基金可持續(xù)性。例如，在不改革的情況下，2050年的當(dāng)期收支缺口相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3.7%，而實施延退政策后僅為1.0%（見圖6）。

　　經(jīng)過對實施延遲退休政策前后的比較發(fā)現(xiàn)，從總體缺口規(guī)模來看，改革后的總體缺口明顯縮小。改革前2035年基金枯竭后至2050年各年當(dāng)期收支缺口簡單加總后高達(dá)93.7萬億元，在抵消2035年底留下的累計結(jié)余1.66萬億元后，實際缺口為86.8萬億元。而改革后2042年基金枯竭之時到2050年各年當(dāng)期收支缺口簡單加總后僅為15.97萬億元，與2042年留下的4160.6億元基金累計結(jié)存相抵之后，缺口當(dāng)期值總計僅為15.6萬億元。就是說，如果不實施延退改革，未來的養(yǎng)老金赤字將高達(dá)86.8萬億元，如果2020年實施延退改革，養(yǎng)老金赤字僅為15.6萬億元（見圖7、圖8）。

　　以上是改革或不改革情況下各年缺口當(dāng)期值簡單加總的結(jié)果，如果將其貼現(xiàn)到基年2018年的話，對比一下改革前后的缺口現(xiàn)值就對改革的急迫性和必要性一目了然了。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金于2016年開始逐漸委托給全國社保基金理事會進行投資，至今已歸集1萬多億元，根據(jù)公布的《年報》數(shù)據(jù)，2017—2019年三年的平均投資收益率是5.6%。如果用5.6%收益率作為貼現(xiàn)率的話，將改革后15.6萬億元的缺口當(dāng)期值貼現(xiàn)過來，其現(xiàn)值僅為3萬多億元，就是說目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存的4.8萬億元足以應(yīng)對未來的缺口。但如果將不實施延退政策條件下的86.8萬億元當(dāng)期值總赤字用5.6%來貼現(xiàn)的話，其結(jié)果就需要有現(xiàn)值20萬億元的基金儲備才能覆蓋未來86.8萬億元的缺口。很顯然，相比之下目前4.8萬億元的歷年結(jié)存遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，即使加上2萬億元的全國社保基金，甚至再加上全國范圍劃轉(zhuǎn)的國有資本3萬億元（中央層面已宣布完成，總共劃轉(zhuǎn)1.68萬億元；地方層面劃轉(zhuǎn)正在進行中，假定劃轉(zhuǎn)1.3萬億元左右）產(chǎn)生的0.15萬億元左右的年度分紅（假定按2019年央企5.2%的國有資本回報率來推算的話），相距20萬億元也是杯水車薪。

　　用“資本紅利”替代“人口紅利”

　　上述預(yù)測和分析顯示，“十四五”規(guī)劃綱要作出的延遲法定退休年齡的戰(zhàn)略部署對提高我國養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性意義重大。延遲退休前后的數(shù)據(jù)比較給我們一些重要啟示，為此提出如下五項政策建議。

　　第一，實施延遲退休的必要性。如果不實施延退，當(dāng)前就需準(zhǔn)備現(xiàn)值規(guī)模至少20萬億元的基金儲備，而目前基金余額和儲備基金總計僅有幾萬億元。

　　第二，實施延遲退休的急迫性。在現(xiàn)有各類養(yǎng)老資產(chǎn)儲備規(guī)模不足以應(yīng)對未來老齡化的情況下，延遲退休是縮小赤字缺口乃至未來維持收支精算平衡的最有效、最直接的改革措施，舍此無他途。

　　第三，實施基金投資的重要性。全國散落在各地的近5萬億元養(yǎng)老保險基金應(yīng)盡快歸集進入投資渠道，加快推動投資進程。否則，絕大部分養(yǎng)老基金“躺在”銀行里，2.5%左右的協(xié)議銀行存款利率難以對沖未來的養(yǎng)老金赤字。例如，改革后養(yǎng)老金赤字15.6萬億如用5.6%投資收益率來貼現(xiàn)就僅需3萬億元的基金儲備，但如用協(xié)議銀行存款利率2.5%來貼現(xiàn)就需7.4萬億元的基金儲備。

　　第四，發(fā)揮精準(zhǔn)預(yù)測的科學(xué)性。上述精算報告預(yù)測期僅截至2050年，2050年以后必將需要規(guī)模更大的基金儲備才能應(yīng)對未來的收支缺口。很多發(fā)達(dá)國家的精算報告預(yù)測期為75年，有的國家長達(dá)100年。可以肯定的是，根據(jù)聯(lián)合國的人口預(yù)測，隨著老齡化的加劇，到21世紀(jì)末，我國基本養(yǎng)老保險收支壓力必將逐年加大，這就需要盡快建立精算報告制度。

　　第五，改革路徑選擇的前瞻性。延遲退休年齡是世界各國在養(yǎng)老金制度下“人為創(chuàng)造人口紅利”的手段，但是退休年齡的延遲終究是有生理極限的，畢竟受制于一定社會環(huán)境的約束。長遠(yuǎn)看，人口老齡化是我國的百年之慮，從2050年到21世紀(jì)末，建立起一個資產(chǎn)型養(yǎng)老保險體系是我國應(yīng)對人口老齡化的百年大計，應(yīng)盡快將其提到議事日程上來，扎扎實實落實中央提出的“夯實應(yīng)對人口老齡化的社會財富儲備”，在人口紅利逐漸消失的預(yù)期下，“投資紅利”和“資本紅利”將是最佳的替代性改革方案。

　　本文僅代表作者個人觀點，來源：復(fù)旦金融評論

　　(本文作者介紹：中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任)