新浪財經丨鐘偉（中國金融四十人論壇（CF40）成員、北京師范大學金融研究中心主任）

　　近日，財政部等4部門召開房地產稅改革試點工作座談會，房地產稅的問題再次引發關注。從公眾的角度來看，人們最為關心的一個問題是，房地產稅的開征能否對房價產生抑制作用？

　　此外，房地產稅與上海、重慶十年前開始試點征收的房產稅之間有何區別？如果未來房地產稅勢必開征，那么它會帶來哪些影響？作為一種稅收安排，它的政策目標又是什么？

　　就上述問題，中國金融四十人論壇（CF40）成員、北京師范大學金融研究中心主任鐘偉指出，房地產稅是針對房和地合并征收的稅種，是對不動產的征稅，而房產稅僅涉及建筑物本身，不涉及對土地的征稅。

　　在他看來，開征房地產稅對房價一定有抑制作用，但抑制作用有多大取決于房地產稅的開征方式，比如有無免稅面積，或到底是按人頭抵扣還是按面積抵扣，稅率是多少，以及地方政府有沒有靈活調節稅率的權力。

　　有不少觀點認為，在“存量房”時代，房地產稅可能會替代土地財政成為地方政府的主要稅收來源。

　　從全國來看，2020年，全國“賣地”收入是8.4萬億元，個人所得稅的規模是1.15萬億元。

　　“未來，如果房地產稅要作為地方政府一個重要的稅收補充渠道，能夠在多大程度上達到這個級別？”鐘偉說，很難想象房地產稅能順利接續土地財政。

　　根據“立法先行、充分授權、分步推進”原則，房地產稅真正開征或許還要等上相當一段時間。作為一種稅收安排，其在開征前需要考慮清楚哪些問題？

　　鐘偉認為，開征房地產稅，要兼顧中國家庭部門的財務可負擔性和社會公平，“這是大局，但達成這種兼顧的大局非常考驗智慧。”

　　他還提醒，不恰當的開征方式可能會使房地產市場產生劇烈震蕩，“既要保證房地產市場的平穩有序健康發展，又要開征房地產稅，兩者如何兼得，這也是一個難題。”

　　此外，對于未來中國房地產市場的發展，鐘偉指出，盡管當前我國育齡婦女總和人口出生率已經低至1.3，常住人口城鎮化率也已經達到63.89%，但中國房地產仍然處于一個緊平衡的狀態。他預計，未來五到十年，中國房地產市場仍會在高位平臺運行，而房地產市場也將在穩定內需方面繼續發揮“壓艙石”的重要作用。

圖/網絡

　　以下為專訪內容： 

　　1、目前，中國與房地產相關的稅種已經多達13個，涉及到開發、流轉和保有環節。“房地產稅”的含義與定位到底是什么？與此前試點的“房產稅”存在哪些差別？中國征收房地產稅是否存在一些障礙？

　　鐘偉：關于房地產稅和房產稅，從字面可以看出二者顯而易見的差別在一個“地”字上，也就是說，房地產稅是對房和地合并征收的稅種，是對不動產的統一的征稅制度，而在2011年在重慶和上海試點征收的房產稅只涉及房產，是對建筑物本身征稅，不涉及土地。

　　在西方，房地產稅也叫做財產稅（Property Tax），所以，房地產稅是針對土地以及土地上附著的建筑物合并征稅。從廣義上來講，中國的房地產稅應該屬于不動產稅的一部分。但中國的商品房是建在國有土地出讓的土地使用權基礎之上的，在租用的土地上對房地合一征稅，在世界范圍內還沒有一個很好的先例，這或許是我國目前征收房地產稅過程中遇到的最大挑戰。

　　我認為，在國有土地上對私人住宅征收房地產稅，目前仍存在法理上的障礙。

　　第一，地方政府對國有土地掛牌出讓時，實際上的受讓方并不是現在商品房的擁有者，而是房地產開發商。房地產開發企業在獲得某一宗土地的規定用途、使用年限并且支付土地出讓的租金后，然后再賣掉商品房70年的使用權，所以，業主擁有的是基于這個大產權二次分割后的小產權，使用年限是70年。但是，等到土地使用權到期后，政府是否會跟這些擁有房地產的業主直接進行免費的土地使用權續期，目前沒有明確的規定。

　　其次，在南方一些城市，如深圳、廣州、溫州等，的確已經發生了國有土地租約到期的問題。處理方式大致分兩種，如果在土地上的建筑物是非住宅，在大多數情況下，地方政府就會回收這些到期的土地。如果土地上面是住宅，到期之后，業主補交部分地價款，就可以繼續擁有土地使用權。從這樣的處置方式來看，目前土地使用權到期之后，免費續期不是主流。

　　問題是，如果不是土地使用權期限屆滿，不能免費續期，而要補交部分土地使用權出讓金，那么就一定會涉及到在房地產稅征收過程中，對土地估值的折現問題，即便如一些法律人士所講，土地折現95%以上，那么要補交的地價款也不少。

　　更重要的是，在土地國有制下，土地的所有權不屬于業主，業主擁有的只是土地上面的房屋，以及土地的使用權。在這種情況下，征收房地產稅，在我看起來是一個法律難題，社會上也有一定的爭議，但這種爭議怎么解決似乎也不再討論，可能大家都默認，房地產稅即便在租用的土地上也可以合并征稅。 

　　2、如何評判征收房地產稅對平抑房價的作用？有人認為，如果房地產稅開征，業主未來可能將稅負負擔轉嫁給租房者，你如何看待這種擔心？

　　鐘偉：首先我們需要理解的是，房地產稅的開征對房價一定有抑制作用。如果擁有這些房產或土地使用權的人需要納稅，那么房產作為一種資產，收益率水平就一定會降低。也就是說，無論房地產稅以何種方式開征，稅率是多少，只要開征，就一定會對房產價格有抑制作用，至于說抑制作用有多大，取決于房地產稅的開征方式。

　　在西方國家，房地產稅的稅率從千分之五六到百分之幾都有，比如說2%，例如美國平均房地產稅的稅率大概是1.3%-1.4%，此外，稅率高低還與房地產所處的地塊有關，如果是大城市的核心地塊，稅率會很高，如果是經濟欠發達的小城鎮，稅率就會很低。西方征收房地產稅，是對房子所處的地塊征稅，而業主對地塊是一種續持有的，如果房屋的建筑年齡老了，可以拆掉重建。所以，西方國家在房屋保有環節征收房地產稅，如果稅率只定在千分之五或者1.3%左右，大致相當于美國中位收入家庭的一個月左右的收入，這對于業主來講還是一個挺沉重的負擔。

　　對中國來講，現在房地產稅的草案還沒出來，假定房地產稅是有一定抵扣的，抵扣之后的邊際稅率在千分之三到千分之五，看起來不算高，但是將70年的土地使用權乘以千分之三到千分之五，那就相當于這個房屋市值的大約21%-35%。打個比方，如果在房屋保有環節征收房地產稅，那么在房屋的建筑壽命的70年中，就有21%-35%是需要納稅的，假定一套房現在均價在百萬左右，那就有21萬到35萬是需要交出去的稅，這還是一個相當沉重的負擔。

　　可能會有人考慮說，如果開征房地產稅，業主有沒有可能把稅負負擔向后轉嫁給房屋的承租人來承擔，在我看來這種可能性是微乎其微的。首先，現在大多數人還是以第一套房為主，少部分人擁有第二套房，所以對大部分人來講，房地產稅的稅負是難以避免的。如果房屋持有人把第二套房或者多套房用于出租的時候，才有可能把這個房地產稅的稅負向其他人轉嫁。但需要理解的是，租房的人的收入往往更脆弱，目前租房一族的房租壓力就已經很大了，如果通過提租來轉嫁房地產稅，我覺得這個途徑很難行得通。

　　總的來說，如果開征房地產稅，對房價一定會產生向下抑制的作用，至于是帶來大幅度的房價下調還是房價溫和的下調，取決于房地產稅開征的方式。比如，有無免稅面積，或到底是按人頭抵扣還是按面積抵扣，稅率是多少，以及地方政府有沒有靈活調節稅率的權力，重點城市和四五線城市的房地產稅的稅率肯定不同。 

　　3、如何評價重慶和上海的房產稅試點？十年來，當初征收房產稅的目標達到了嗎？

　　鐘偉：上海重慶試點開征的這個房產稅，僅對房產征稅，不涉及土地及其他不動產。從試點的情況來看還是有一定意義的，適當地補充了上海和重慶的稅源。上海和重慶的房產稅開征到現在，兩地合并征收的房產稅規模大概在1000多億，所以對于上海和重慶還是一個相對比較有意義的稅收補充。

　　但同時也要看到，上海和重慶的商品房的價格漲跌，與全國重點城市的房價漲跌的大趨勢較為一致，也就是說，盡管重慶和上海開征了房產稅，但重慶和上海的房價并沒有比全國其他重點城市更溫和或漲得少，甚至上海的房價還是非常火熱。

　　另一個問題是，上海和重慶開征房產稅并不能替代土地財政收入。重慶和上海的土地出讓金都是千億規模，上海可能每年土地出讓金超過2900億元，而去年上海的房產稅收入是198.7億。也就是說，上海的房產稅收入只土地出讓收入的6.7%左右。而重慶則更要低一些。因此，寄希望于通過房產稅來替代土地財政成為地方政府的主要收入來源是不現實的。 

　　4、有觀點認為，改革房地產稅的主要目標是解決地方政府對土地財政的依賴，是地方政府未來的一種主要財政來源。你認為，征收房地產稅的政策目標是什么？房地產稅會成為地方主體稅種嗎？

　　鐘偉：我們要小心謹慎地看待通過房地產稅來填補土地財政的問題。地方政府的財政困難能不能通過房地產稅來解決，或者說房地產稅主要的政策意圖是不是為了解決地方政府的財政困難，這個需要仔細斟酌。

　　中國地方政府，往往是越到基層，尤其是地市縣鄉鎮級別，財政就越困難。一個不能回避的問題是財政體制改革這個難題。我們需要考慮的是，地方政府的事權范圍劃分是否明確，與財權是否大致對等。如果適當刪減一些地方政府的事權，比如在經濟建設、國有經濟的布局等方面做一些適當的調整，使得地方政府的事權更有針對性，那么地方政府的財政支出就不會那么大。因此，首先要考慮的問題是，地方財政改革，尤其是地方政府事權財權的匹配、事權的調整；其次才是土地財政的問題。從2000年至今的二十多年時間里，土地出讓收益的重要性是日益上升的，除了土地出讓收入，涉及到房地產的稅費也是一個非常大的規模。總體來講，僅看土地出讓金一項，在2020年就已經達到了8萬億的規模，再加上近2萬億的涉房稅費，占到地方財政收入端的40%-45%的規模。

　　未來，要想通過征收房地產稅接續如此龐大的土地財政規模，是非常棘手的挑戰。因為在目前的房價構成中，主要就是稅費，建安、景觀和配套占比都很小。除此之外，目前中國家庭部門繳納的個人所得稅的規模，大概每年在1.1—1.3萬億之間。總的來看，土地財政規模是十萬億級，個人所得稅的規模是一萬億級，未來，如果房地產稅要作為地方政府一個重要的稅收補充渠道，能夠在多大程度上達到這個級別？

　　即便房地產稅的開征力度很大，相當于把居民的個稅負擔加倍，也就是房地產稅相當于另一種個稅，一年的稅收也就跟當前1萬億左右的個稅規模相當，與每年8萬多億的土地出讓金和2萬億的涉房稅費相比，還是有巨大差距的。所以很難想象房地產稅能順利地接續土地財政。

　　5、還有觀點認為，房地產稅能夠起到“調節收入分配、促進社會公平”的作用，您如何看？

　　鐘偉：我們需要從多個層面來理解房地產稅對收入分配的調節問題。第一，既然是稅收，征收房地產稅就是政府向家庭和住戶部門加稅，所以家庭部門無論是窮是富，都是做減法的，而政府是做加法，增加了收入項。

　　第二，我們需要衡量的是，開征房地產稅，窮人和富人所感受到的稅負負擔是不一樣的。雖然看起來，房地產稅對收入分配有一定的調節作用，但對富人征收的房地產稅，對他所擁有的財產來講可能是微不足道的，但對普通人或者窮人就不一樣了。假設一個三四線的城市普通家庭，他擁有一套兩百萬市值的房子，如果一年的房地產稅是5000甚至1萬，那么跟他的收入相比，這也是一個很大的負擔。

　　所以，并不能說富人擁有的房子多，通過對富人征稅就可以調節收入分配了，而是要將征收的房地產稅與富人所擁有的財產收入的占比，以及窮人所需要繳納的房地產稅跟窮人的財產收入占比進行對比分析，才能夠看出征收房地產稅是否能有效地調節收入分配。從美國以及其他西方國家來看，這個效果并不明顯，即便有作用，也只是發揮了一個很小的作用，因為西方國家的K型社會更加突出。

　　第三個層面是，征收上來的房地產稅如何在政府部門之間分享。在西方國家，主要是基層政府拿了房地產稅的大部分，將其作為教育、衛生、消防等公共開支，然后才是市級/州政府，中央政府其實是拿不到什么錢的。中國開征房地產稅，要看誰是受益的主體。如果是縣或者縣級市作為房地產稅的主要受益方，還具有相當的合理性，但如果是較高層級的政府，比如說省政府或是地級市政府，擁有更多的房地產稅的汲取權，這種合理性就被顯著地降低了。

　　6、在改革房地產稅的制度設計中，該如何兼顧高、中、低三個階層的稅負公平問題？房地產稅改革過程中面臨的主要困難、障礙有哪些？

　　鐘偉：開征房地產稅，要兼顧老百姓的財務可負擔性和社會公平，這是一個大局，但是要達成這種兼顧的大局是相當考驗智慧的。

　　第一個困難是，房地產稅到底是不是不動產稅。如果是，那就意味著要對包括土地、非住宅、住宅在內的不動產征稅，應該中央統一立法，然后由地方出細則靈活地去執行。而如果僅僅把房地產稅看成是對商品房住宅進行征稅的話，那就不是廣義上的不動產稅，口徑就太狹窄了，與現在上海和重慶征收的房產稅就一樣了。

　　第二層困難是居民的財務可負擔性。必須思考的問題是，中國的家庭部門能夠承受的房地產稅的納稅額規模是多大，能不能保證這些稅負是居民可負擔，并且相對比較公平分配的。如果稅收額過低，政府開征房地產稅的動力就不高，而如果稅收過高，那么家庭部門的壓力就會過重。目前中國家庭部門的債務負擔率已經超過GDP的50%了，尤其對中低收入階層的話壓力更大，所以這是一個難題。

　　還有一個問題是，農村宅基地的房子要不要交房地產稅？如果開征房地產稅，能不能假定所有擁有宅基地的農民都是相對低收入的，還是其中有一部分是高收入的，此外，一戶多宅的情況也不少見。農村宅基地的土地性質屬于集體土地，宅基地本身在一定程度上具有可繼承性，與商品房相比，農民對宅基地的所有權屬性更強。所以，很難說是否一定會對農村宅基地上的建筑征房產稅。

　　對于城鎮居民，現在房產的來源越來越多樣，有商品房、經濟適用房、共有產權房、長租公寓等，這些房屋類型是不是統一都得征稅，哪些是可以少征或是暫時不征的，這都不太好操作，稍有不慎，可能會引發較大的社會爭議。

　　第三層困難是關于抵扣的問題。現在很多人期望，居民首套房不征收房地產稅，但在我看來不太可能。因為房地產稅是對居民財產的征稅，房產也屬于財產，可能免不了要繳稅。從中國目前的住宅套戶比來看，大概是1.07或1.08套，如果對首套房不征稅，那就意味著，房地產稅的稅基，只有0.07或0.08。假定全國14億人有5-6億套房，其中只有7%-8%是需要繳稅的多套房，這樣看，實際上幾乎收不了多少房地產稅。所以首套房不征稅，在我看來不太現實。未來，一個可能比較現實的方式是按照家庭人口、房屋價值和面積來做一些抵扣之后再繳稅。這就意味著，未來有房可能就會有一定的稅收負擔了。

　　對于其中一部分家庭來說，他們獲取的第一套住宅是比較便宜的或者是單位分的，但現在其市值已經翻了好幾倍，即便按照市值進行一些抵扣，剩余部分的稅收負擔仍然會很大。

　　所以，要想兼顧中國家庭部門的可負擔性和稅收的公平性，同時還要保證政府能夠汲取到所期望的房地產稅規模的話，是一件比較困難的事。

　　一個不得不討論的問題是，開征房地產稅對房地產市場本身會產生怎樣的影響。不恰當的房地產稅的開征方式可能會使房地產市場產生劇烈震蕩，既要保證房地產市場的平穩有序健康發展，又想要開征房地產稅，兩者如何兼得，這也是一個難題。

　　7、目前我國常住人口城鎮化率已經達到63.85%，從人口角度上看，未來房地產市場會發生什么改變，能否繼續支撐經濟增長？如何衡量當前房地產市場的金融風險？

　　鐘偉：第一，盡管當前我國育齡婦女總和人口出生率已經低至1.3，常住人口城鎮化率也已經達到63.89%，但中國房地產仍然處于一個緊平衡的狀態。二十年來，中國的商品房供應總套數大概1.8億套，大概能容納5億到5.5億人口，而2000年的人口普查結果顯示，中國的城鎮人口有4.5億，現在則有9億。中國整個商品住宅的供應量和城鄉人口之間，大致上是一個緊平衡狀態。所以，未來五到十年，預計中國房地產市場仍會在高位平臺運行，而房地產市場也將在穩定內需方面繼續發揮“壓艙石”的重要作用。

　　第二，我們應該理性地評價房地產金融的風險狀況，不要輕易說房地產泡沫化，更不應過分夸大房地產的金融風險。在房地產金融體系中，包括銀行體系和非銀機構對開發商的開發貸，建筑類貸款，建筑施工類的貸款，以及土地市場的貸款，但體量最大的就是購房者的按揭貸款，以及住房公積金貸款等。總體上看，目前我國房地產金融風險狀況還比較穩健，與歐美對比，我國的房地產金融還是比較健康和良性的。

　　總之，今后五到十年，房地產行業能夠繼續在中國經濟平穩發展中較好地發揮“壓艙石”的作用，這也是房地產市場長效機制的本源。

　　8、目前，房地產稅的改革勢在必行，但根據“立法先行、充分授權、分步推進”原則，房地產稅的征收要先立法。此次召開座談會，是否意味著未來可能會在一些城市先行試點？如何理解試點和立法在順序上的關系？

　　鐘偉：房地產稅是立法先行，立法草案出來后，還需要通過立法一讀、二讀，然后再廣泛地討論征求民意，才能夠最終形成一個重大的法律調整。因為這個稅是從無到有的，涉及到千家萬戶的利益，甚至比個稅的調整還要重大，所以必須要立法先行，目前來看，房地產稅的草案還沒有出來，所以不太好討論具體的內容。

　　充分授權的意思是，房地產稅立法之后，地方政府受到中央政府的充分授權，再制定相應的細則去落地，因地制宜試點、不一刀切。因為地方政府本身是一個大的概念，從省一級政府到基層政府，中間有多級政府，所以授權之后地方能不能做的好，細則如何兼顧地方之間的差別，也得小心看待。

　　雖然重慶與上海已經有十年的房產稅試點經驗，但開征房地產稅或者是基于不動產的財產稅，我個人認為還是非常復雜的，尤其是在國有土地所有權的基礎之上開征房地合一的稅種，還是相當有技術難度的。因為開征房地產稅，涉及到國民收入的重大調整和再分配，所以在此之前，或許可以考慮將房產稅試點城市擴容。比如，在一些熱點城市，如深圳、廣州、南京、杭州等地，再次推廣試點房產稅。

　　分步推進，意思是各個地方不需要齊步走，即便立法先行，中央對地方充分授權了，在某一省的范圍內也可以分批分步穩妥推進，小心翼翼地試點，畢竟這是一個涉及公眾重大利益調整的問題。

　　在中國政策決策的過程中，往往會通過多種渠道廣泛地征求民意。在房地產稅立法進程中，要讓相關利益群體都參與進來，包括房地產企業、金融機構、地方政府以及公眾。在立法之前，充分兼顧各方聲音，廣泛地征求民意，做到公開透明、上下互動，穩妥推進，最終使得房地產稅法能夠在地方層面比較好地落實，并且取得比較好的政策效果。

　　(本文作者介紹：北京師范大學金融研究中心主任、中國金融四十人論壇成員)